Centre d’Etudes et de Recherches en Administration Publique

Accueil du site - Revue Pyramides - Numéros parus - Pyramides n°25 - La démocratie sous contrainte

Sous la direction de Jean-Paul Nassaux et Alexandre Piraux

L’Etat démocratique contemporain est soumis à de multiples contraintes et pressions. Des pressions telles qu’une pression fiscale et budgétaire ou encore, la pression de la gouvernance économique de la Commission européenne, qui laisse de côté le contrôle démocratique, tant du Parlement européen que des parlements nationaux. Les contraintes sur l’Etat se traduisent notamment par l’épanouissement de l’expertocratie. Cette dernière est-elle la gouvernance bienveillante pilotée par une élite animée par la « juste compréhension des choses » ou l’expression la plus manifeste de la dérive technocratique d’une démocratie « capturée par des experts » au service d’intérêts établis ? Les services publics, quant à eux, sont réorganisés sur le modèle de l’entreprise privée et se voient imposer des modèles tendant à l’uniformité des pratiques, à la quantification, au rapport coûts/bénéfices, à l’accent mis sur la communication.

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  • Vers la "remunicipalisation" du service public d’eau potable en France

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    Résumé

    La problématique de la gestion du service public d’eau potable est aujourd’hui au cœur de très nombreux enjeux politiques, financiers, environnementaux et juridiques. Face à une prise de conscience collective du caractère vital de l’eau et d’une nécessaire reconnaissance d’un droit à l’eau, les élus locaux sont amenés à faire le choix d’une gestion permettant d’assurer un service efficace et de qualité sous leur contrôle et leur responsabilité. Depuis la fin des années quatre-vingt-dix, la gestion déléguée du service public d’eau se trouve dans une phase de crise et un mouvement vers la « remunicipalisation » de ce dernier peut être identifié en France. L’objet de la présente étude est de mettre en lumière ce mouvement et d’en identifier les fondements.

  • Le homegrown jihadism et la recomposition de l’action publique de sécurité dans les Etats démocratiques européens

    Version intégrale sur revues.org

    Résumé

    Depuis le 11 septembre 2001 est née une nouvelle forme d’action terroriste appelée homegrown jihadism en référence aux menaces que fait peser l’Islam radical sur les démocraties occidentales. Le homegrown jihadism qualifie des opérations de violence à l’intérieur des Etats-Nations par des ressortissants de ces pays sans nécessairement posséder de liens visibles avec les revendications qui les animent. L’analyse des caractères de cette menace témoigne de la nécessité de s’écarter de l’interprétation du "loup solitaire" pour mesurer des points de vue culturel, économique et sociaux, les conditions objectives et les motivations rationnelles de passage à l’acte de ces nouveaux terroristes. La découverte de cette menace jusqu’ici inédite a montré aux Etats démocratiques l’inadaptation des politiques de lutte anti-terroriste centrées jusqu’à aujourd’hui sur le grand terrorisme international. Le poids de la culture de l’anti-terrorisme permet de comprendre la lenteur des adaptations promues dans l’architecture du renseignement. Aujourd’hui, mieux pris en considération comme menace, le homegrown jihadism apparaît néanmoins engager des modifications substantielles des Etats occidentaux en confortant la recherche du renseignement en direction des individus dans leurs actes privés et publics mais aussi en déterminant des réformes administratives des services de renseignement établies sur le dépassement entre sécurité intérieure et sécurité extérieure, sur le contrôle plus strict des frontières nationales et européennes et sur le renforcement de la coopération internationale tant en matière de renseignement que d’entraide judiciaire.

  • Techniques de fragmentation

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    Résumé

    « Faire l’Europe sans défaire la France – ni aucune des autres nations européennes » (Lionel Jospin), ou « défaire un peu la France si l’on veut faire l’Europe » (Rudolf von Thadden) ? C’est la poussée vers la fragmentation de l’État-nation qui est à l’œuvre, pour l’établissement d’une Europe des régions à caractère ethnique. À l’encontre de la France, l’un des acteurs de cette politique est le Bade-Wurtemberg, en tant que land ou par sa seule partie badoise, dans le cadre de coopérations interrégionales avec la région Rhône-Alpes et doublement, le long du Rhin, avec le Nord-Alsace en particulier et l’Alsace en son entier. Tout cela sert l’intérêt national de l’Allemagne, y compris par la place que tient la question linguistique dans ces diverses coopérations.

  • Existe-t-il encore une démocratie économique et sociale ?

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    Résumé

    Après la Seconde Guerre mondiale, les acteurs de l’économie reçoivent un statut politique explicitement lié à la notion de démocratie économique et sociale, une démocratie censée compléter la démocratie politique. Pour mesurer l’étendue et les limites de cette démocratie, l’auteur exploite essentiellement les documents préparatoires des lois et arrêtés qui légitiment les mesures prises par le législateur. Quatre thèmes servent d’angles d’approche : les relations entre démocratie politique et démocratie économique, l’organisation de l’économie, la démocratisation de l’entreprise et l’encadrement institutionnel de la politique économique. Une thématique transversale émerge de ces thèmes, celle de l’identification des acteurs de cette démocratie. La conclusion tente d’évaluer les contraintes qui ont pesé sur l’encadrement démocratique de l’économie pour évoquer à grands traits ce qu’il en reste aujourd’hui.

  • L’Union européenne et la nouvelle gouvernance économique : un système politique contre l’Etat démocratique

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    Résumé

    Le travail politique de mise en Union économique et monétaire (UEM) des États membres de l’Union européenne (UE), faisant suite à l’adoption du projet de « Grand marché unique » en 1985, a correspondu à une transformation profonde des régimes politiques d’Europe occidentale par laquelle toutes les inventions institutionnelles majeures fondant l’État social de services publics, le seul modèle historique d’État engagé dans l’approfondissement démocratique, ont été progressivement démantelées ou affaiblies. Avec les mesures de la « nouvelle gouvernance économique » adoptées à l’échelon de l’UE entre 2010 et 2012, la distance qui est prise avec les principaux ressorts qui avaient permis de faire naître l’esprit démocratique est telle qu’elle inaugure l’installation d’une nouvelle ère politique, contre-démocratique, où les États sont devenus des pouvoirs subordonnés d’un régime politique où règne la technocratie, consacrant le pouvoir d’une oligarchie liée à l’accumulation financière capitaliste. Ce nouveau régime consacre en effet le principe que la loyauté des gouvernants doit s’adresser de façon prioritaire à leurs grands créanciers, même si cela signifie de plonger une part importante de leur population dans la souffrance et la misère.

  • Rôle et influence de la section "Besoin de financement des pouvoirs publics" du Conseil supérieur des Finances

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    Résumé

    Depuis sa création en 1989, la section ‘Besoins de financement des pouvoirs publics’ du Conseil supérieur des Finances a exercé une influence variable sur le gouvernement fédéral. Après avoir occupé une place de choix dans le processus d’assainissement budgétaire des années 1990, elle a ensuite vu son aura pâlir au cours de la décennie suivante. Depuis 2009, son impact sur la décision budgétaire s’est toutefois renforcé. À partir d’une analyse du contenu d’une quinzaine d’entretiens semi-directifs d’experts en finances publiques et d’hommes politiques de premier plan, cette contribution cherche à déterminer les causes de ces variations. Le modèle explicatif proposé insiste sur l’importance des pressions externes dans l’évolution de la relation entre la section et le gouvernement fédéral. Il souligne également une transition d’un rôle de traduction des normes européennes vers un rôle de coordination intergouvernementale. L’entrée en vigueur de la sixième réforme de l’État et la mise en œuvre des obligations découlant de la nouvelle gouvernance économique européenne devraient consolider l’assise institutionnelle de la section à l’avenir.

  • Le "Pacte budgétaire" européen : quelle influence sur les finances publiques belges ?

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    Résumé

    La contribution se propose d’étudier les nouvelles obligations qui découlent du « Pacte budgétaire » contenu dans le « Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’union économique et monétaire ». Il s’agit d’un traité intergouvernemental signé par vingt-cinq États membres de l’Union européenne (à l’exclusion du Royaume-Uni et de la République Tchèque) dont le contenu est appelé à être intégré dans le cadre juridique de l’Union avant le 1er janvier 2018. Dans le contexte d’une double dynamique que connaissent actuellement les finances publiques des États membres de la zone euro – d’un côté, la construction de l’Union économique et monétaire européenne et de l’autre côté, dans certains pays, des phénomènes de décentralisation fiscale – le resserrement de la discipline budgétaire européenne semble traduire une tendance vers l’émergence de nouveaux principes constitutionnels de type financier. En Belgique, les modalités concrètes de transposition de ces nouvelles obligations – à savoir, l’incorporation en droit belge d’une règle d’équilibre budgétaire définie en termes structurels, l’instauration d’un « mécanisme de correction interne » et la mise en place d’une autorité de contrôle budgétaire indépendante, passent par la signature d’un accord de coopération et de nouvelles missions confiées à la section « Besoins de financement des pouvoirs publics » du Conseil supérieur des finances.

  • De l’Etat démocratique sous la contrainte de l’économie transnationale à l’extension de la gouvernance fiscale européenne

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    Résumé

    L’Etat démocratique est sous contrainte ou, plus exactement, la contrainte qui s’exerce sur l’Etat rejaillit sur le pacte démocratique. Une partie des richesses produites par les nationaux implantés sur le territoire circulent en dehors des frontières tandis qu’une partie des nationaux s’implantent sur des territoires étrangers pour y produire des richesses. Cette reconfiguration du territoire et du peuple n’est pas sans impacter la gouvernance démocratique. Certes, le peuple détient toujours le pouvoir, mais ses représentants peinent à l’exercer. Face à l’extrême mobilité des travailleurs, des marchandises et des capitaux à l’échelle mondiale, les pouvoirs nationaux, jadis omnipotents sur leur espace territorial, se trouvent désormais étriqués par leurs frontières. Dans ce contexte, l’assiette de l’impôt est fuyante, les taux sont versatiles et le recouvrement est une gageure. En réaction, les démocraties européennes s’associent : le territoire s’élargit et le peuple s’agrandit. L’Union européenne offre la perspective, loin d’être achevée, d’une gouvernance fiscale européenne. Néanmoins, la redistribution du pouvoir fiscal à l’échelle continentale ne saurait se réaliser sans une évolution de l’architecture institutionnelle contraire au principe démocratique.

  • L’Etat est-il encore régalien ou devient-il un "réseau social" ?

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    Résumé

    L’Etat est aujourd’hui soumis à de multiples contraintes : diversité des intervenants qui pèsent dans la mise en œuvre de ses politiques publiques, contraintes budgétaires face à des besoins croissants, crise du sens, le respect qu’on lui porte diminuant et outils de management pour répondre à ces défis de plus en plus contestés. Les leviers dont l’Etat pourrait désormais disposer est le thème essentiel de ce travail, sous le nom de management. Le service public a tendance à être considéré comme une réalité nationale alors que l’économie serait mondialisée. Pourtant les institutions internationales telles que l’OCDE exercent le parangonnage (benchmarking) des services publics depuis les années 1980, dans l’espoir d’aboutir aux meilleures méthodes de management et aux meilleurs indicateurs de résultat. Le débat entre « universalisme » et « contingences » de l’Etat n’est pas nouveau, mais il est toujours présent et se trouve réactivé à la lumière de la crise internationale. En outre, il présente de réelles spécificités lorsqu’il concerne la sphère publique… La période 1980-2000 a été marquée par une idée dominante selon laquelle les mêmes problèmes de management se posaient dans tous les pays et qu’il pouvait y avoir des techniques et des principes d’action communs à tous, ce qui est appelé ici le management naïf.

    Aujourd’hui cependant, cette problématique elle-même se trouve également en crise, sous de bons et de moins bons aspects. National ou international, l’ensemble des conceptions et pratiques de management est interpellé. Ainsi, le management, dit Gary Hamel , en serait à sa fin. Le management est tenu par certains politologues et économistes comme non éthique : il se réduirait selon eux à une course à la productivité où seuls les meilleurs gagnent (Amartya Sen , A. Giddens ).Ce que l’on a appelé le « nouveau management public » (NPM) ne cesse d’avoir mauvaise presse. Dans maintes émissions de télévision, le management est désormais assimilé à l’exploitation des travailleurs, à une pression morale qui peut les conduire au suicide, à la rentabilité sans considération des êtres humains Ces multiples évolutions et interpellations conduisent à rendre obsolètes la plupart des repères antérieurs en matière de management public. Un argument important s’y ajoute : le management a longtemps été considéré comme l’optimisation de l’efficience des organisations, mais le poids de l’internationalisation (Europe ou Monde) des politiques publiques rend cette vision quelque peu caduque : l’Etat peut-il manager lorsqu’il est pris dans un entrelacs d’acteurs et que son poids de légitimité symbolique décroît ?

  • De l’Etat démocratique contraignant à l’Etat démocratique contraint

    Version intégrale sur revues.org

    Résumé

    La contribution passe en revue les contraintes pesant sur l’action publique démocratique. Certaines sont historiques, d’autres ont subi des mutations ou sont radicalement nouvelles. Des ébauches de solutions pour élargir et approfondir l’Etat démocratique, que ce soit par le haut ou par le bas ou de manière directe ou indirecte sont examinées. Il semble bien que la mise en œuvre de nouvelles pratiques démocratiques requière de toute façon la participation d’instances publiques compétentes et impartiales et qu’un modèle pluriel combinant diverses pratiques démocratiques en fonction du contexte soit de plus en plus souvent à l’ordre du jour.

  • Introduction

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    Dans son texte liminaire intitulé « de l’État démocratique contraignant à l’État démocratique contraint », Alexandre Piraux relève que, si les articles sur la démocratie sont pléthore, la notion de contraintes est en définitive un sujet peu étudié dans son ensemble. Or, considère l’auteur, alors que la démocratie ne peut se concevoir sans la notion d’État, divers types de contraintes pèsent aujourd’hui sur l’action publique. Il est donc apparu utile au comité de rédaction de Pyramides d’aborder cette thématique et d’identifier les contraintes les plus caractéristiques. Certaines sont nouvelles, d’autres se sont métamorphosées ; elles émanent aussi bien du haut (instances internationales), que du bas (pressions numérique et médiatique) ; elles peuvent être externes ou internes (les autocontraintes). L’État démocratique est au moins triple dans ses significations possibles : une institution qui fonde, organise, oriente l’ordre politique ; un rapport social qui se déploie tel un fournisseur de services relationnels, de care et de sécurité physique ou sociale ; une valeur en ce qu’il a pour vertu de rassembler la population au nom de principes supérieurs. L’État moderne a été inventé sur le continent européen et est historiquement lié au concept de nation. Après s’être demandé si l’État-nation – qui demeure pour beaucoup le mode d’organisation le plus légitime – reste le cadre le plus approprié pour répondre aux défis de l’intégration économique globale, Alexandre Piraux dresse une liste de contraintes qui affectent aujourd’hui l’État démocratique : le surendettement public généralisé, la pression des corps intermédiaires et des lobbys surpuissants, l’hypermodernité numérique, la pression des marchés, l’accélération temporelle. Dans un tel contexte « d’essoufflement démocratique généralisé », des propositions de réformes apparaissent, qui émanent de milieux hétérogènes. Alexandre Piraux en examine quelques-unes qui lui semblent les plus significatives ou les plus polémiques. La démocratie du web, dont l’Islande a élaboré un modèle qui est présenté comme précurseur d’une démocratie directe renouvelée, n’est pas sans dangers : la nouvelle dynamique médiatique surenchérit les informations et construit une dynamique des émotions immédiates ; un « populisme technologique peut s’imposer par la confusion du peuple souverain avec la masse indistincte de ceux qui font le plus de bruit ». Une autre voie explorée est le tirage au sort, inspiré par l’Antiquité grecque et prôné par des modernes tels Montesquieu et Rousseau. De nouvelles modalités de tirage au sort sont envisagées, de façon à ce que le « sort » ne soit plus une loterie mais un construit statistique, c’est-à-dire un calcul scientifique pour mettre au point un ou plusieurs échantillons représentatifs, en vue d’un sondage. Toutefois, note Alexandre Piraux, avec un tel système de « domestication du hasard », on se trouve en présence d’un modèle statique de représentation des citoyens qui vise à refléter et à décrire la volonté générale et non dans un modèle dynamique de représentation qui élabore ou construit cette dernière. Or, poursuit l’auteur, la représentation est avant tout affaire de volonté et les représentants sont une émanation active du peuple et non son miroir ou son image. Une option radicalement différente se présente également : le retour d’une conception platonicienne de la démocratie axée sur la méritocratie en tant que l’oligarchie des meilleurs. Si, dans le modèle du hasard domestiqué, la légitimité résulte du fait que les avis et les délibérations de qualité sont le fruit des règles procédurales délibératives, de la diversité sociale des mini-publics « tirés au sort » et de l’impartialité dans le sens où les intérêts personnels ou de carrière n’existent pas, dans la « méritocratie », l’expertise, l’expérience et la performance prouvée des élus ou des cooptés fondent la légitimité des dirigeants. Ce serait, explique Alexandre Piraux, le modèle d’une démocratie performancielle, dépolitisée, qui serait la résultante d’une stratégie consciente ou inconsciente d’élimination des discours concurrents mettant l’idéologie entre parenthèses. Dans sa conclusion, Alexandre Piraux estime que l’État ne peut être une institution absolutiste mais qu’il est une institution nécessaire et une précondition à l’émergence et à la mise en œuvre des valeurs démocratiques. Il prend donc la défense « du Politique », qui reste à ses yeux la façon la moins injuste de réaliser les arbitrages et de faire avancer la société dans le respect de la dignité de chacun.