Centre d’Etudes et de Recherches en Administration Publique

Accueil du site - Revue Pyramides - Numéros parus - Pyramides n°20 - Copernic, dix ans après

Sous la direction d’Eric Nachtergaele et Alexandre Piraux

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  • La réforme Copernic : du big-bang à la "culture de l’espoir". Anne Drumaux

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    Résumé :

    La mise en œuvre des réformes publiques a été traitée dans la littérature par de nombreux auteurs appartenant à différents courants : théories institutionnelle, organisationnelle et culturaliste. Cette triple grille de lecture permet d’analyser les réformes par différents angles : « par le haut », c’est-à-dire en explicitant les facteurs de contexte qui freinent le cours de la réforme et « par le bas », c’est-à-dire en élucidant les facteurs propres à l’organisation et au groupe qui en modifient le parcours.

    Dans cette contribution, la réforme de l’administration fédérale belge « Copernic » est tout d’abord présentée en référence à des exemples étrangers et au New Public Management. La triple grille de lecture est ensuite utilisée pour en interpréter les limitations lors de la phase d’adhésion, pour comprendre comment le filtre a fonctionné.

    Les constats sont les suivants : paradigme hégémonique du droit dans le processus de sélection des fonctionnaires dirigeants, pivot de la réforme, bégaiement des réformes administratives maintenant une culture de l’espoir au plan organisationnel, scénario de changement culturel de grand projet révolutionnaire sans base au sens propre et sans résonance au niveau de la stratégie primaire de survie de l’organisation fédérale. Ces constats confirment les résultats d’autres travaux menés au niveau des outils et au niveau des acteurs, à savoir l’incomplétude de la réforme.

  • Dix ans après l’adoption du plan Copernic, comment les hauts fonctionnaires sont-ils évalués et comment évaluent-ils leurs collaborateurs ? Arnaud Daugnaix et Marie Göransson

    Version intégrale sur revues.org

    Résumé :

    Depuis la réforme Copernic, les hauts fonctionnaires endossent un rôle double en matière d’évaluation. D’une part, ils sont évalués dans le cadre des dispositifs liés aux postes à mandat. D’autre part, ils évaluent leurs collaborateurs directs au moyen des cercles de développement. Cette situation nouvelle engendre des changements importants. Au départ d’une étude de cas menée au sein d’un Service Public Fédéral, nous analysons les ambitions de la réforme quant à l’évaluation des fonctionnaires, leur traduction dans la législation et l’usage que font les hauts fonctionnaires des dispositifs évaluatifs. Une grille d’analyse renfermant différents axes balise notre recherche. Pour commencer, les systèmes sont examinés sous l’angle du management de la performance. Leur contribution à la cohérence de l’action publique est ensuite abordée. Enfin, la problématique de l’objectivité conçue et perçue est envisagée dans le régime de mandats et des cercles de développement. Une synthèse des résultats et une discussion du cadre d’analyse achèvent l’article.

  • L’incertitude perçue dans la réalisation des tâches chez les travailleurs suite aux réformes de la fonction publique. Cécile Van de Leemput, Catherine Hellemans et Barbara Lapthorn

    Version intégrale sur revues.org

    Résumé :

    La recherche s’est intéressée à la manière dont les fonctionnaires de deux Directions d’un Service Public Fédéral belge (n = 112) perçoivent et vivent au quotidien les modifications induites par le plan de réforme Copernic. Sur la base de questionnaires fermés, les analyses ont pu montrer un impact manifeste du changement sur la perception d’incertitudes pesant sur le travail. Cet impact concerne la justice perçue lors du changement, l’efficacité perçue du changement, ainsi que la qualité de vie au travail perçue suite au changement. Ces dimensions contribuent à influencer le travailleur placé dans un contexte de transformation organisationnelle, et à l’aider à maintenir ou non un niveau supportable de perception d’incertitude.

  • Introduction - Copernic, dix ans après : les questions de l’identité des agents, de l’autonomie professionnelle et du sens des réformes. Alexandre Piraux

    Version électronique sur revues.org

    Dix ans après, le moment est venu d’établir un état des lieux contradictoire et nuancé de ce qu’on a appelé la réforme Copernic. Notre ambition est bien évidemment d’éviter toute approche convenue et tout manichéisme. Pour ce faire, les meilleurs spécialistes belges de la modernisation administrative ont été invités à s’exprimer. La présente livraison de Pyramides est déclinée autour de trois pôles. Le premier reprend la réflexion d’enseignants-chercheurs, un autre contient une approche plus institutionnelle et le dernier pôle est réservé à des acteurs essentiels. Dans la première partie réflexive, trois contributions mettent l’accent sur l’(e) (més)usage et la pertinence des outils de gestion (les tableaux de bord, l’évaluation des agents et des mandataires, les formations académiques), deux autres textes se placent du point de vue des acteurs (les types d’identité professionnelle, la perception d’incertitude lors du changement), enfin les trois derniers textes se situent à un autre niveau d’analyse (la convergence des réformes entre entités fédérale et fédérées, l’irruption de la notion de client et le bilan et la mise en perspective des réformes fédérales). Le deuxième pôle est plus institutionnel et reçoit les contributions de représentants éminents de deux institutions emblématiques de contrôle : la Cour des comptes et le Conseil d’Etat ; enfin le troisième pôle recueille les interviews de la Ministre Arena en charge de la Fonction publique, dans l’immédiat après Copernic et du secrétaire général actuel de la CGSP Vansaingele qui a mené de nombreux combats contre Copernic.

    Où en sommes-nous et surtout qu’est-il permis d’espérer ?

    La réflexion

    Dans son texte (La réforme « Copernic » : du big bang à la « culture de l’espoir »), la Professeure Anne Drumaux (ULB) membre du Comité scientifique de la revue analyse la réforme Copernic en référence à des réformes analogues dans différents pays. Elle estime que prétendre que la réforme « Copernic » s’inspire du New Public Management est à la fois vrai et faux, vrai car les top managers ont été responsabilisés par la définition d’objectifs à atteindre, et faux en raison de la structuration des responsabilités et des tâches entre administrations et cabinets politiques qui reste « d’inspiration administrative ». Outre la réorganisation profonde des départements ministériels, les éléments essentiels de la réforme ont été la tentative d’introduction d’un contrôle de gestion et le remplacement des cabinets ministériels par d’autres structures d’interface ouvertes aux fonctionnaires dirigeants et aux experts externes. Ce dernier élément fut un échec particulièrement flagrant. Toutefois une structure matricielle et un système de mandats de six ans furent installés. Anne Drumaux estime que l’hégémonie du droit a entraîné un blocage de la mise en œuvre de la réforme. L’influence trop grande du droit administratif perçu comme un « paradigme culturel » serait surtout présente dans les Etats de tradition napoléonienne. Convoquant l’analyse de Brunsson sur L’organisation de l’hypocrisie (1989) qui revient à gérer les écarts entre les discours et les actions, et le fait que selon le même auteur « les réformes qui se reproduisent indéfiniment maintiennent une culture de l’espoir », elle estime néanmoins que « la culture de l’espoir au niveau organisationnel conduit au désespoir des entrepreneurs internes » ce qu’elle nomme le « bégaiement des réformes ». Dans la ligne de pensée de Brunsson, la représentation dramatisée de la réforme n’est qu’un préjugé, la réforme pouvant être envisagée comme une partie de la stabilité de l’organisation plutôt qu’une partie relative au changement. Par ailleurs, si par définition, l’intention n’est pas l’action ; alors estime l’auteur, la « culture de l’espoir » est la seule issue possible.

    La contribution de Arnaud Daugnaix et de Marie Göransson, chercheurs (ULB) (Dix ans après l’adoption du plan Copernic, comment les hauts fonctionnaires sont-ils évalués et comment évaluent-ils leurs collaborateurs ?) procède à une analyse comparative des dispositifs et des pratiques liées à l’évaluation des hauts fonctionnaires en tant qu’évalué et évaluateur. Les dispositifs évaluatifs sont examinés sous l’angle du management de la performance et de la cohérence de l’action publique. Une étude de cas réalisée auprès des mandataires d’un SPF analyse le ressenti de ces hauts fonctionnaires dans leur double rôle. En tant qu’évalué, ils se retrouvent face au Ministre ou au Président du SPF, selon le cas. Comme évaluateur, ils participent de la dynamique GRH des cercles de développement. De façon plus précise, l’enquête auprès de ces derniers met en lumière leurs perceptions vis-à-vis des différentes dimensions de l’évaluation à savoir l’orientation « performance » de l’évaluation, son apport à la cohérence politico-administrative, sa décentralisation et son objectivité. Le bilan leur apparaît mitigé et l’articulation entre les deux modes d’évaluation (l’évaluation des mandataires par leur ministre et les cercles de développement pour leurs collaborateurs) est questionnée. Le caractère purement descriptif de l’évaluation dans le cadre des cercles de développement (absence de conséquences) est selon l’étude auprès des mandataires, « un manquement majeur au management de la performance ». L’enquête nous apprend aussi que le système de mandats qui relève de la nouvelle culture managériale encourage la coordination entre mandataires alors que ledit système n’a guère renforcé le dialogue politico-administratif : « si l’évaluation des mandataires est vécue comme un processus quelque peu subjectif n’encourageant pas les relations politico-administratives, les cercles de développement sont considérés comme une démarche objective renforçant le dialogue au sein de l’administration ». En fin de compte, l’article questionne l’articulation de la nouvelle culture du management fondée sur un système de mandat (et la fixation d’objectifs, la performance mesurée par des indicateurs) et la nouvelle conception de la GRH reposant essentiellement sur les cercles de développement (gestion centralisée, sans moyens de récompense des meilleurs ou de sanctions). Leur analyse montre que le recours à de nouvelles pratiques administratives inconnues jusqu’il y a peu dans les administrations belges (indicateurs de réussite, évaluation sur la base d’objectifs fixés) est bien acceptée par les top managers ; même si les résultats sont mitigés, vu que « le service public délivre souvent des produits intangibles difficilement quantifiables et pour lesquels la performance individuelle s’avère difficile à mesurer. ».

    Le « Public Management Programme » (PUMP) initié en 2001 est lié à la réforme Copernic. La question centrale de la contribution de la Professeure Annie Hondeghem (KUL) et de Bruno Broucker (KUL) est de savoir dans quelle mesure le PUMP a créé une capacité d’implémentation pour la modernisation de l’administration. Leur texte (Créer un lien entre réformes de l’administration et formation en management public, une analyse de l’Etat fédéral belge) nous montre comment un changement de ministre peut infléchir la consistance du PUMP employé comme stratégie de mise en oeuvre d’une réforme. C’est ainsi qu’à partir de 2003, la « nouvelle » ministre de la Fonction publique Marie Arena va impliquer les directeurs des services d’encadrement P&O dans la présélection des dossiers de candidature envoyés aux universités. L’article établit que le développement de compétences et la création de capacités pour une réforme de la fonction publique peuvent aller de pair. « Une formation peut être considérée comme stratégique pour le succès d’une réforme ». Mais le manque de vision cohérente au sujet des besoins en formation de l’administration et le développement des compétences entraîne un manque de consistance externe, à savoir de cohérence entre les perceptions des quatre acteurs principaux (le cabinet, les deux universités, l’IFA, les directeurs P&O) sur la forme et le contenu des programmes.

    Comment les fonctionnaires expérimentent-ils le changement dans un contexte d’incertitude ? Telle est l’interrogation des Professeures Cécile van de Leemput et Catherine Hellemans ainsi que de Barbara Lapthorn (ULB) dans leur contribution concernant L’incertitude dans la réalisation des tâches chez les travailleurs suite aux réformes de la fonction publique. Leur étude, dont 80% des répondants n’ont pas de fonction managériale, établit les liens entre les deux dimensions de l’incertitude perçue (la soumission à l’incertitude – tristesse, malaise – et la réaction à l’incertitude - dérangements, gênes -) et les cinq dimensions de changements perçus : le sentiment de justice lors du changement, la qualité de vie au travail, les modifications au niveau de l’équipe de travail, les modifications au niveau du poste de travail de l’agent, l’efficacité des changements. Un des résultats essentiels de l’enquête est « l’absence totale de liens significatifs entre les dimensions de modifications aux niveaux de l’équipe de travail et du poste de travail de l’agent et les deux dimensions de l’incertitude perçue (ndlr : à savoir la soumission à l’incertitude ou les réactions à cette dernière). ». La perception d’incertitude est donc plus liée à des facteurs de changement plus « qualitatif » comme l’efficacité du changement, la justice lors du changement ou la qualité de la vie au travail suite aux changements. Ces résultats mettent en exergue que l’incertitude perçue lors d’un changement majeur « semble être plus sensible à des évaluations subjectives qualitatives qu’à la perception de modifications concrètes, liées plus directement aux activités de travail ». L’étude justifie donc l’idée d’instaurer une équité/justice entre les personnes concernées par le changement, de conduire une politique d’information transparente et à temps. L’efficacité du changement doit être perçue par les travailleurs tout comme la qualité de la vie en général suite au changement, qui doit être à tout le moins préservée. Le climat relationnel, le soutien de l’ensemble du management et l’amélioration de l’intérêt au travail lors d’un changement sont aussi des éléments essentiels. Assez paradoxalement, l’analyse met en évidence que les agents sous statut perçoivent avoir significativement plus de difficulté à vivre l’incertitude que les contractuels qui sont en moyenne plus jeunes que les statutaires. En conclusion, l’étude démontre l’importance de la justice perçue lors du changement, de l’efficacité perçue du changement ainsi que de la qualité de vie au travail ressentie suite au changement pour maintenir un niveau supportable du sentiment d’incertitude.

    La dimension identitaire des réformes est rappelée par Giseline Rondeaux, chargée de recherche au Lentic (ULG) (Les identités, filtre d’interprétation et d’action dans le cadre des réformes de l’administration publique ?) qui met en évidence le fait que « le New Public Management constitue un projet identitaire, en ce qu’il vise à redéfinir la main-d’œuvre. ». L’hypothèse qui « charpente » l’ensemble de la réflexion est celle d’une co-structuration (interactions mutuelles) du contexte des réformes et des identités. Ces dernières modifiées par les changements, façonnent en retour le cours des réformes. L’auteur distingue à partir de l’analyse du matériau recueilli au sein du SPF PO, sept profils identitaires en partant des personnes qualifiées d’« invariants » qui se caractérisent par une perception de non-changement, en passant par « les professionnels » pour lesquels « le contenu du métier et de la fonction exercée fait sens, et non le contexte (public ou privé) », pour arriver aux agents « pragmatiques » et aux « démobilisés ». A cet égard, il nous semble bien que l’idéal-type porté par la réforme copernicienne est la figure précitée des « professionnels » réfutant toute spécificité au secteur public. A travers le filtre d’une telle typologie, apparaît la nécessité « d’identifier les porte-parole représentatifs des sensibilités propres aux divers profils identitaires, afin des les impliquer dans le projet de changement ». L’enjeu est donc de co-construire avec les différents acteurs un projet identitaire qui soit « polyphonique », en sorte que les membres de l’organisation dans leur diversité puisse s’y reconnaître (identifier). Une administration diversifiée, en termes de profils identitaires, peut aussi être un facteur d’innovation et de changement.

    Les trajectoires des réformes du pouvoir fédéral et des entités fédérées ont-elles une cohérence, et le cas échéant, quel en est le degré, se demandent le Professeur Christian de Visscher et Caroline Montuelle (UCL) (Fédéralisme et réorganisations administratives en Belgique : quelles différences de trajectoires entre l’Etat fédéral, les régions et les communautés ?). Leur analyse des politiques des réformes administratives est effectuée à partir du modèle de changement de gestion publique proposé par Pollitt et Bouckaert (2004). Ces derniers partent de l’idée que les réformes se déroulent essentiellement selon un processus top-down. Ce cadre interprétatif propose une explication de la diversité des trajectoires en fonction de trois facteurs explicatifs : le contexte socio-économique, le régime politico-administratif (en particulier le poids des élites politiques en tant qu’« entrepreneurs politiques ») et les idées sous-jacentes aux réformes. Pour passer du discours à la réalisation, Pollitt et Bouckaert mettent aussi en évidence l’incidence des facteurs fortuits (chance events - crise, scandales, catastrophe), alors que « le degré d’intentionnalité dans les processus de transformation administrative ne doit pas être surestimé ». La contribution établit que les entités n’ont pas adopté des trajectoires différentes mais des rythmes différents entre 1990 et aujourd’hui. Il résulte également de la comparaison que chaque entité a essayé d’organiser sa structure administrative suivant un schéma matriciel qui essaie d’articuler les bénéfices d’une approche fonctionnelle centrée sur les fonctions transversales (personnel, finances) avec les avantages d’une approche spécialisée organisée notamment à partir de produits. Cette analyse révèle la tension permanente entre la volonté politique de renforcer son emprise sur l’appareil administratif grâce au système de mandats de direction restant selon les auteurs, largement politisés et l’annonce d’un partenariat politico-administratif concrétisé dans des « contrats » de management (plans de management et plans opérationnels). Cette tension est commune à toutes les entités. On regrettera sans doute que l’impact particulier des lois linguistiques et du bilinguisme des services sur les réformes fédérales n’ait pu être examiné dans le cadre de cet article.

    L’introduction du New Public Management dans les administrations se traduit aussi par une révolution sémantique. L’arrivée de concepts tels que la performance, l’efficience, l’excellence, la concurrence, le recours au vocable de client servent de point de soutènement à de nouvelles normes de comportement qui se présentent comme de nouvelles valeurs professionnelles. Le discours politique est également envahi de ces notions. La contribution d’Eric Nachtergaele, secrétaire général du CERAP, (Commentaires et réflexions sur l’allocution d’ouverture du Ministre de la Fonction publique Steven Vanackere au colloque du CERAP « Les réformes vues d’en bas ») étudie la genèse en 1987, le développement et l’usage du terme client, sous l’angle d’une meilleure réceptivité administrative qui concrétise une nouvelle politique d’amélioration de la relation avec l’usager. Comme le souligne Eric Nachtergaele, le client (et la réceptivité à son égard) est devenu un formidable levier de bouleversement de l’administration publique visant à l’organiser comme une entreprise privée. Le contributeur étudie aussi la fréquence de l’utilisation de quatre occurrences dont celle de client, dans les discours des ministres de la Fonction publique durant la décennie écoulée. L’auteur s’appuie en particulier sur le discours « non-conformiste » du Ministre Steven Vanackere prononcé lors du colloque international du CERAP en mai 2009. Ce dernier texte précède l’article et témoigne de l’équilibre délicat à trouver entre les dérives possibles de l’utilisation de la notion de client et la plus grande réceptivité administrative nécessaire à l’amélioration des liens avec le citoyen utilisateur. Le problème soulevé implicitement par la contribution, selon nous, est que les notions précitées d’efficacité, de performance (introduite plus récemment, de façon implicite en 1997 dans les contrats d’administration des parastataux sociaux et en 2001 dans le cadre de l’évaluation des mandataires des SPF), d’efficience, d’excellence n’ont pas le même sens dans la langue ordinaire ou administrative que dans l’idiolecte gestionnaire. Ceci fait naître une confusion lexicale. On se trouve donc en présence de « concepts nomades » en sorte que les agents ne savent plus très bien ce que les mots qu’on leur fait employer veulent dire. De surcroît, les membres du personnel ignorent généralement ce que le sens gestionnaire de ces concepts peuvent impliquer dans le quotidien de l’action publique. Ceci fait leur force invisible.

    Ainsi que son titre l’indique, Bilan raisonné et mise en perspective des réformes administratives fédérales en Belgique identifie et regroupe les réformes politico-administratives les plus marquantes. Ce long périple raisonné mais aussi passionné décrit par l’auteur de cette introduction, nous conduit des Pays-Bas autrichiens à la Belgique de 2010. De la laïcisation du secours aux indigents aux Public-Private Partnerships en passant par le mythique statut Camu (1937). Voyager dans le temps n’est pas dénué d’intérêt, si on admet qu’il n’y a pas de commencement absolu et que les réformes ne sont en effet jamais initiées à partir de rien (ex nihilo). Le texte part donc de l’axiome que la connaissance du passé est utile à l’analyse intelligente du présent. La contribution ne se contente pas de dégager dans une synthèse les grandes lignes de l’histoire administrative, elle essaie aussi de dresser un diagnostic et interroge la pertinence des réformes face aux défis de notre temps. Elle met en relief qu’à de rares exceptions près, et en dépit des innombrables réformes, il n’y eut jamais de politique de la fonction publique, si on entend par là, une action continue, pensée et concertée. Paradoxalement, il y eut plus de continuités que de contrastes entre les différentes mesures. Par ailleurs, un des enjeux centraux est de savoir si l’Etat fédéral, à la double appartenance, vidé d’une grande partie de sa substance et de plus en plus instrumentalisé par les entités fédérées, disposera des ressources symboliques et financières nécessaires à la réalisation souveraine d’une modernisation intelligente de son appareil administratif ?

    Un regard institutionnel

    Dans un registre institutionnel, la revue Pyramides est fière d’accueillir les deux contributions très substantielles, claires et contrastées, celle du premier président de la Cour des comptes Philippe Roland et celle du Professeur et Conseiller d’Etat Philippe Quertainmont (ULB) par ailleurs membre du Comité scientifique de Pyramides.

    Le premier président de la Cour des comptes examine et commente les quatre axes de la réforme Copernic, à savoir, la nouvelle structure organisationnelle, la responsabilisation du management, la réforme de la politique du personnel et enfin les nouvelles méthodes de contrôle. Sur l’aspect de la responsabilisation du management, le suivi d’avancement de la Cour des comptes mentionne étonnamment le fait qu’au 30 juin 2008, moins de la moitié du nombre prévu de titulaires de mandats étaient effectivement désignés ce qui interroge la nécessité d’un tel mode de désignation en particulier pour les fonctions N-2 et N-3. Quant aux systèmes de mesure des prestations (le tableau de bord prospectif et le cadre d’auto-évaluation des fonctions publiques), nous apprenons que ces mesures ne résultent généralement pas d’initiatives ministérielles mais du management.

    Pour les nouvelles méthodes de contrôle, Philippe Roland rappelle que si le visa préalable des dépenses par la Cour des comptes en tant qu’organe de contrôle externe relevant du parlement est remis en question depuis longtemps, la suppression du visa préalable ne pourrait « s’envisager sans l’instauration concomitante d’un contrôle interne systématique et efficace ». Afin de mieux évaluer la mise en œuvre d’une politique publique, la Cour des comptes est favorable à une coopération avec les organes en charge de l’audit interne (qui évaluent les activités de contrôle interne ndlr) au sein des départements centraux fédéraux. Cette coopération permettrait aux acteurs de l’audit interne de se conformer à leur obligations légales envers la Cour des comptes. Une telle coopération concrétiserait aussi la perspective du single audit (contrôle unique) mis en avant par la Cour des comptes européenne. Dans ses conclusions, le premier président renvoie aux enquêtes de la Cour des comptes qui indiquent que les mandataires managers ont conduit des progrès significatifs, même si les objectifs d’autonomisation et de responsabilisation des mandataires ne sont toujours pas atteints. Philippe Roland cite ainsi le développement d’instruments de gestion, des progrès dans l’organisation d’un système de contrôle interne, une meilleure définition des objectifs. Cependant, l’implication ministérielle reste exceptionnelle et insuffisante. Et par ailleurs, « Actuellement, la responsabilité ministérielle fait écran entre le parlement et les dirigeants de l’administration fédérale. ». L’importance de leurs fonctions justifierait que ces derniers répondent de leurs actions devant le parlement .

    Le Professeur Philippe Quertainmont évalue la réforme à la lumière de certains arrêts significatifs du Conseil d’Etat. Sa contribution met particulièrement en évidence les difficultés de la mise en place des fonctions de management attribués par mandat (avec l’effet particulièrement pervers de la suppression des emplois que les nouveaux postes venaient remplacer, mettant sur la touche les titulaires des anciennes fonctions ne recevant pas de mandat), la mise à plat de la structure hiérarchique traditionnelle, les atteintes portées à la garantie de l’emploi, et enfin l’évaluation restant en quête d’efficacité alors qu’idéalement selon l’auteur, elle devrait poursuivre l’objectif de récupérer les agents peu efficaces et découragés. Il souligne que la littérature a mis en évidence « la lourdeur des procédures d’évaluation fondées sur la difficulté d’élaborer des critères d’appréciation et des objectifs mesurables, sur des entretiens de planification ou de fonction… ». Le contributeur mentionne également que les textes organisant l’évaluation dans les services administratifs de la Communauté flamande retiennent environ 300 critères qui visent à mesurer les aptitudes techniques, et les connaissances et capacités des agents !

    Philippe Quertainmont considère que s’il est difficile de dégager un fil conducteur des arrêts du Conseil d’Etat, la réforme Copernic a été une expérience « surprenante, décevante et exaltante ». En vérité, peu d’aspects de la réforme sont sortis intacts des arrêts prononcés par le Conseil d’Etat et la multiplication des recours devant le juge administratif est l’expression d’une rupture de confiance à l’égard du système que les promoteurs de la réforme voulaient installer. Et le contributeur de conclure que « La réforme Copernic ne pouvait par ailleurs aboutir sans un changement de mentalité des autorités politiques, des fonctionnaires et sans un engagement ferme de toute la hiérarchie. Ce qui sous-entendait une information claire des acteurs concernés en vue de leur adhésion… ».

    Avant d’entamer le volet consacré aux acteurs, un libre propos d’Eric Nachtergaele se pose résolument en adversaire du New Public Management. A cette fin, une impressionnante série d’arguments appuyés de références devenues classiques et d’autres plus récentes d’auteurs réputés sont convoqués. En fin de compte ce que semble reprocher le plus l’auteur au gouvernement de l’époque est l’absence de débats préalables sur l’importation des réformes managériales et aussi le fait que cette dernière ait été intégrale et non réfléchie. Les autres contributions permettront aux lecteurs de mettre le texte à l’épreuve d’autres arguments.

    Des acteurs

    Un absent de poids parmi les acteurs est le Ministre Luc Van den Bossche qui, sollicité par nos soins pour participer à une interview, n’a pas donné suite à nos demandes répétées. Les questions qui lui avaient été préalablement communiquées portaient sur les thèmes de la consultance, de la sous-estimation de l’importance de l’adhésion des fonctionnaires à la réforme, de l’absence d’enjeu à la réussite du programme de formation, PUMP, etc… C’est avec regret que nous avons dû constater l’absence de réponse alors que le Ministre avant accepté une interview dans notre revue en septembre 2000 (cf Pyramides n° 2).

    La Ministre Marie Arena a reçu la tâche délicate de gérer l’immédiat après Copernic (2003-2004). Elle a bien voulu répondre à notre invitation. On se souviendra peut-être que sa mesure la plus symbolique et médiatique fut la réduction de la rémunération des mandataires. La réforme Copernic avait en effet multiplié par trois la tension salariale (i.e. le différentiel entre le salaire le plus bas et le plus élevé). Les principaux chantiers inscrits au sommet de son agenda furent la mise en œuvre des formations certifiées et des carrières du niveau A notamment grâce à la valorisation des carrières d’expert, l’activation de la mobilité interne qualifiée de « bourse de l’offre de la mobilité ». Si le bilan semble en demi-teintes par rapport aux ambitions de départ, encore fait-il souligner la délicatesse de l’exercice, dans le climat de l’époque. La ministre se livre à des réflexions et commentaires décapants. Pour elle, l’introduction d’experts du privé comme valeur sûre de la bonne gouvernance administrative, ne représente pas une garantie. Le secteur privé n’est pas plus indépendant vu qu’il a lui même des intérêts dans les administrations publiques. C’est une autre forme de politisation. « La dépolitisation apparaît comme une éthique, ce qui sous-tend que la politique n’est pas éthique. Il y a une dévalorisation du politique par la garantie de la gestion privée de l’administration ». En illustration de la nécessité impérieuse d’instaurer des carrières d’expert, se dessine l’exemple malheureux de la commande publique d’ordinateurs destinés aux écoles où, finalement, ce fut le cabinet d’avocats des requérants qui dut rédiger le cahier des charges du marché ! Les administrations sont donc tenues d’adapter rapidement leurs compétences en marchés publics, mais aussi en fiscalité, finances, droit européen, informatique, pour rétablir la crédibilité du service public et de la sorte devenir une référence. L’exemple nordique qu’elle cite impose une mobilité tous les cinq ans et permet aux fonctionnaires de compléter leur connaissance.

    Il est bien connu que la Centrale générale des services publics (CGSP) organisation syndicale représentative du « pilier » socialiste a d’emblée été la plus « dure » vis-à-vis de la réforme Copernic. Nous avons rencontré son secrétaire général Roland Vansaingele (secteur administrations et ministères, AMiO) qui nous a confié ses réponses de façon directe et percutante. A maintes reprises, son organisation signa des protocoles de désaccord en Comité A (qui représente le niveau le plus élevé de négociation collective dans la fonction publique). Les points de désaccord généralisés concernaient tout aussi bien la péréquation des pensions, que la carrière du personnel d’exécution, celles des mandataires chef d’administration ou d’encadrement, etc… A la différence de la Ministre Arena, le responsable du syndicat socialiste estime qu’il est utopique de croire que des hauts fonctionnaires mandataires d’une sensibilité différente de leur ministre pourraient se comporter de façon loyale. Alors que la possibilité d’obtenir une meilleure rémunération dès l’entrée en service et d’obtenir par la suite une augmentation de traitement rapidement par une formation certifiée est un des points les plus positifs, la « complexité déroutante » des carrières préjudicie les membres du personnel, tout comme « la non-publication des listes de lauréats des sélections de recrutement et de promotion (qui) empêche tout contrôle démocratique » et contribue à la « désinformation des agents ». Et le secrétaire général de conclure : « La grande utopie a été de croire qu’on pouvait mettre Copernic en place en quatre ans. Il y a eu manque de vision à long terme et un manque de moyens ».

    Une liste des ministres de la Fonction publique depuis Copernic clôt la partie consacrée aux acteurs et sert d’utile repère chronologique. Elle permet de mettre en relation les réformes avec la sensibilité politique du ministre en charge.

    Demain ?

    Interviewé en juin 2010, dans le cadre d’un mémoire de fin d’études, le Ministre Van den Bossche a confié que pour lui, sa réforme « reste une défaite » (mémoire de fin d’études Henin, E., 2010). Cela est certainement le cas par rapport aux ambitions « révolutionnaires » affichées dès le départ. Pourtant, la réforme Copernic a fait entrer, à sa manière, c’est-à-dire de façon frontale, l’administration fédérale dans la logique du New Public Management, à l’instar des autres pays européens. Pour le meilleur et pour le pire.

    Une des trames de ce numéro de Pyramides est la problématique majeure de la déconcentration/délégation des décisions quant à l’emploi des ressources humaines et financières : quelle répartition de pouvoirs et corollairement quel partage de responsabilité pour les services d’encadrement et les hauts fonctionnaires mandataires ? Les mesures de décentralisation avec octroi de moyens correspondants ont pour effet une plus grande implication dans les processus de décision ou de gestion. Dès lors, la logique du « rendu de compte » se renforce et acquiert une légitimité plus grande que dans l’hypothèse où les acteurs sont réduits à un rôle de simple exécution. Les dernières réformes traduisent un balancement entre délégation et concentration des pouvoirs. Un des futurs enjeux est donc de déterminer un degré structurel de délégation raisonnable, suffisamment large aux services, et de fixer en les stabilisant les limites des pouvoirs qui restent circonstancielles, floues et mobiles. Le système des mandats a été conçu comme un échange de moyens et de pouvoirs de décision en matière budgétaire et de ressources humaines, contre une plus grande responsabilisation sur les objectifs à atteindre. Dans les faits, les mandataires n’ont pas obtenu une telle capacité décisionnelle et une politique des ressources humaines n’a pu être implantée. Quant à l’autonomie financière des dirigeants, il est de bon compte de reconnaître que la mesure de remplacement des contrôles internes a priori par des contrôles a posteriori n’a pu être mise œuvre en partie, en raison des réticences et de la prudence des organes de contrôle administratif et budgétaire influents (inspection des finances, fonction publique). L’autorité politique exige de ses mandataires plus d’autonomie et d’obéissance, tout en manquant d’implication dans la mise en œuvre de la gestion publique, comme le constatent certaines contributions.

    Alors qu’une grande partie de la littérature et des expériences actuelles témoignent de l’émergence de démarches plus ascendantes (bottom-up) en raison de l’hyper-complexité des problèmes et des structures de gestion moderne qui demandent une plus grande déconcentration des pouvoirs pour décider au plus près des réalités et des acteurs de terrain (des publics concernés) la réforme Copernic a privilégié une approche strictement descendante, unilatérale, assez autoritaire. Mais ainsi que l’a encore dit le Ministre Van den Bossche récemment, « inventer la révolution, c’est toujours un travail qui est fait par peu de gens » (Henin, E., 2010). Comme on l’a déjà mentionné, un régime d’autonomie professionnelle tempérée par un reporting tutélaire n’a pas été mis en place pour les mandataires.

    Le SPF des Finances, englué dans une série ininterrompue de réformes organisationnelles et structurelles depuis une vingtaine d’années, n’est pas monté en puissance pour assurer un leadership dans le pilotage de l’appareil politico-administratif, en vue de moderniser les pratiques budgétaires et comptables, à la différence de ce qui s’est produit dans beaucoup d’Etats européens où ce ministère a joué un rôle majeur dans le processus de modernisation. Le nouveau Service Public Fédéral P&O et le Service Public Fédéral Budget et Contrôle (institué par Copernic) qui sont des structures spécialisées plus légères, ont endossé ces nouvelles responsabilités et assurent un leadership administratif. Ces nouveaux services construisent leur crédibilité et se positionnent en tant qu’acteur stratégique incontournable.

    L’interprétation/construction par les acteurs du sens d’un projet de réforme constitue un des facteurs essentiels de la réussite du processus de changement. Ecoute, motivation et sincérité dans les actions et les résultats sont des enjeux et constituent en même temps des ressources pour la modernisation. A cet égard, étonnamment, peu de contributions soulignent la difficulté de percevoir, le sens réel des réformes. Assez souvent en effet, des objectifs contradictoires sont affichés et une pluralité d’interprétations sont possibles. Il existe aussi un écart entre les buts affichés et les buts latents plus prosaïques. Comme on le sait, les non-dits ou les arrière-pensées nuisent à la crédibilité et ont un effet démobilisateur.

    Les agents sont confrontés à un télescopage de référents (par exemple, entre le respect de loi, l’égalité de traitement et la productivité, la prise de risque). Les valeurs traditionnelles de type altruiste sont assombries, ou sont devenues illisibles. Dès lors, beaucoup ne se sentent plus en consonance avec eux-mêmes. Le profil identitaire archétypal du « professionnel » épinglé dans une contribution, comme le référent de la réforme copernicienne, porte en lui, la désintégration, chez beaucoup d’agents, d’une identité professionnelle singulière et positive liée au dévouement.

    En filigrane de cette livraison, surgissent de redoutables questions. Y aura-t-il encore des réformes propres à l’administration publique, ou cette dernière devenue avant tout entreprise, se verra-t-elle imposer une servile imitation des réformes privées ? Il est en effet légitime de se demander si on n’assiste pas, dans la finalité des actes de l’administration, à un renversement de perspectives. Le passage progressif, dans de nombreux cas, d’une prestation administrative quasi-gratuite ou accessible à une prestation lucrative, préfigure la perte de la référence centrale à l’intérêt public métamorphosé en intérêts particuliers. Les dernières réformes ont aussi tendance à confondre l’efficacité d’une mesure avec son utilité.

    Beaucoup de contributions constatent aussi de façon parfois sceptique ou découragée « la fatigue des réformes », « la culture de l’espoir », « le bégaiement des réformes » en un mot, « la lassitude de l’acteur » face à l’éternel retour des réformes. Toutes ces considérations traduisent donc une certaine « déceptivité » partiellement liée à la multiplication des réformes mais aussi à la finitude de toute réforme, qui au mieux, améliore un problème pour parfois en créer d’autres. A cet égard, on pourrait considérer que les incessantes remises sur le métier des réformes ont eu pour vertu de contribuer au maintien du système administratif, dans le sens d’un évitement de son dépérissement (cf. la contribution d’Anne Drumaux). De fait, un système qui ne parvient plus à changer est un système mort. En fin de compte, les réformes radicales et rapides ne semblent avoir lieu que dans des périodes d’exception critiques ou dramatiques, imposant la prise de risque et le contournement d’une grande partie des dispositifs normatifs. Par la suite, tout se passe comme si une fois la « révolution » reçue, le changement des règles du jeu était rétrospectivement validé et légalisé par la transformation des nouvelles pratiques en règles.

    Il est fort à parier qu’en présence des nouvelles menaces globales sanitaires et biogénétiques, face à la détérioration écologique et aux crises alimentaires, de nouvelles gratuités politiques devront être instituées (gratuité d’accès à des biens essentiels, diffusion libre de certains savoirs, de médicaments génériques) et de nouvelles protections publiques installées et garanties (sociale, environnementale, sanitaire) pour prévenir et contrer les risques dans ces domaines ou réparer les dégâts systémiques. L’engagement du service public et son réinvestissement dans l’action collective, selon de nouvelles modalités post-New Public Management centrées sur un projet collectif motivant ayant l’humain comme finalité et non sur le culte absolu et aveugle des chiffres, y auront sûrement leur part.

  • Créer un lien entre réformes de l’administration et formations en management public. Une analyse de l’Etat fédéral belge. Bruno Broucker et Annie Hondeghem

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    Résumé :

    En 2001, un programme de formation en management public (le PUMP) a été créé pour soutenir la réforme de l’administration fédérale (le plan Copernic). Jusqu’à présent, ce programme continue à exister bien que sa fonction se soit déplacée de Copernic vers la modernisation générale de l’administration fédérale. Le changement de cabinet politique en 2003 a eu une influence importante et structurelle sur ce programme. Un partenariat entre deux acteurs principaux (le cabinet et les institutions d’enseignement) a fait place à un partenariat plus complexe et dynamique, suite à l’implication plus importante de l’administration dans le dossier. Le PUMP a créé un groupe de fonctionnaires avec une expertise importante pouvant être impliqués dans des projets de réformes, comme experts ou comme managers. Par contre, deux problèmes majeurs empêchent un transfert optimal des acquis : un manque de consistance externe dans le programme de formation et une insuffisance dans les initiatives concrètes des organisations envers les fonctionnaires.

  • Les identités : filtre d’interprétation et d’action dans le cadre des réformes de l’administration publique ? Giseline Rondeaux

    Version intégrale sur revues.org

    Résumé :

    Au sein de la problématique de la modernisation de l’administration publique, notre propos s’intéresse à l’existence de liens entre un processus de réforme mis en œuvre dans une administration, et les identités organisationnelles.

    Au moyen d’une analyse qualitative longitudinale de données collectées durant deux ans au sein d’un ministère fédéral belge, nous proposons de distinguer sept profils identitaires, caractérisés par la référence à une logique identitaire (logique de service public, de managérialisme public ou de pragmatisme) et leur positionnement par rapport à leur perception du contexte (congruence ou dissonance).

    Au travers de notre étude de cas, notre hypothèse d’une co-structuration des identités organisationnelles et du processus de réforme de l’administration nous apparaît comme validée, ainsi qu’en témoigne l’hybridation des logiques identitaires en présence au sein de l’administration étudiée. Notre approche longitudinale révèle par ailleurs les processus de déplacement d’un profil à l’autre, et nous conduit à proposer un modèle des dynamiques identitaires contextualisé. Nous identifions en outre les facteurs susceptibles de produire des shifts identitaires, et le positionnement de chaque profil identitaire à l’égard du changement (1) tel qu’il est vécu et (2) de manière projective.

  • Fédéralisme et réorganisations administratives en Belgique : quelles différences de trajectoires entre l’Etat fédéral, les régions et les communautés ? Christian de Visscher et Caroline Montuelle

    Version intégrale sur revues.org

    Résumé :

    La Belgique est entrée à partir de 1980 dans l’ère fédérale. L’article aborde le degré de convergence des politiques de réformes administratives de 1990 à aujourd’hui. L’analyse des trajectoires des réformes, et la comparaison entre celles-ci, est effectuée à partir du modèle de changement de la gestion publique de Pollitt et Bouckaert (2004). Un premier bilan montre que toutes les entités ont opté pour une spécialisation des tâches et une décentralisation opérationnelle au niveau des ministères, conformément à la théorie de la Nouvelle Gestion Publique, ainsi qu’une redéfinition de la relation entre le pouvoir politique et la haute administration. Ces réformes ont toutefois été plus rapides au niveau fédéral et à la Communauté flamande, ces entités ayant bénéficié de la présence d’entrepreneurs politiques et de facteurs « chance » pour traduire les idées managériales en réformes concrètes, en dépit de réticences des partis politiques.

  • Allocution d’ouverture au colloque du CERAP (14 mai 2009)

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    PAR LE VICE-PREMIER MINISTRE ET MINISTRE DE LA FONCTION PUBLIQUE, DES ENTREPRISES PUBLIQUES ET DES RÉFORMES INSTITUTIONNELLES, STEVEN VANACKERE

    Comme dans la plupart des pays européens, la fonction publique belge a évolué considérablement ces dix dernières années à cause de l’importance accrue de la pensée économique dans notre société, sa libéralisation et son individualisation.

    Les services publics doivent être en mesure de démontrer leur légitimité, pas seulement sur base de leur mission légale, mais aussi en termes d’efficacité, d’efficience, de transparence et d’orientation vers le client.

    Le citoyen qui fait davantage valoir son point de vue, ne se voit absolument pas en tant qu’une personne « soumise » à l’autorité mais exprime des exigences importantes en termes de rapport qualité/prix et de faire plus avec moins.

    Les fonctionnaires actuels et futurs sont de plus en plus qualifiés, changent plus fréquemment d’emploi, s’attendent à ce que l’employeur les conseille et les aide à se développer, cherchent de l’harmonie entre leurs propres valeurs et celles de leur employeur, demandent un bon équilibre entre le travail et la vie privée, accordent beaucoup d’importance à une innovation et un progrès qui vont de pair avec le développement durable, le respect de l’environnement, la diversité, le bien-être…

    Cet impact croissant de l’aspect individuel et/ou culturel sur l’environnement de travail se voit encore renforcé par un marché du travail étriqué. La guerre des talents bat son plein. En plus, le nombre des jeunes qui se présentent sur le marché du travail, diminue continuellement par rapport au nombre de personnes atteignant l’âge de la pension. Rien que pour l’administration fédérale, 44% des fonctionnaires vont prendre leur retraite dans les dix années qui viennent. Il faut s’armer pour faire face à ce défi.

    Ceci n’est qu’une sélection des facteurs externes qui mettent le fonctionnement de l’administration sous pression et qui demandent des réponses rapides et adéquates. La notion d’urgence de « faire mieux ou faire plus avec moins… » est aujourd’hui encore plus aigüe à cause de la crise économique, ce qui entraîne que le débat sur les tâches clés de l’autorité, le nombre d’agents et l’augmentation de l’efficience est omniprésent.

    Le colloque d’aujourd’hui et de demain, n’a pas comme but d’entamer la discussion sur les réponses qui doivent être formulées dans les années qui viennent, mais d’examiner les réponses des années précédentes et comment celle-ci ont été vécues sur le terrain.

    Pour l’administration fédérale, ce sont surtout : un management de qualité (par l’introduction du système de mandats), une gestion des ressources humaines solide (par l’évolution d’une administration de personnel vers une politique de ressources humaines effective), l’organisation de travail basée sur des processus (par les BPR’s ou projets de Business Process Reengineering) et la nouvelle structure administrative (la matrice virtuelle de services publics horizontaux et verticaux).

    Puis-je me limiter à un « good news - show » sur la réforme de l’administration fédérale ? Sommes-nous arrivés à bon port ? Evidemment que non. Une image nuancée s’impose. Des effets secondaires liés à chaque processus de changement se manifestent. Ils demandent notre attention. Ce sont des conditions importantes pour une amélioration réussie.

    Il est essentiel que les services publics soient orientés vers le client.

    Toutefois, trop souvent on s’imagine que la relation unique entre le citoyen et l’autorité, une relation qui se caractérise par des droits et des devoirs réciproques, peut être réduite à une relation client, produit ou service et fournisseur. Ceci peut être valable pour les entreprises publiques, comme La Poste ou La SNCB (chemins de fers belges), mais n’est pas d’application pour des administrations centrales qui ont souvent un monopole absolu en ce qui concerne leurs missions, comme par exemple le recouvrement des impôts ou la détention d’individus dangereux.

    Notre client n’est pas toujours roi, il ou elle ne peut pas devenir un client paresseux qui met ses devoirs de côté et demande uniquement ses droits… tandis que nous, de notre côté, nous avons l’obligation de faciliter au maximum, parfois même automatiser complètement, l’exercice de leurs droits par les citoyens. En tant qu’autorité, nous avons le devoir important de garder un bon compromis et de bien communiquer à ce sujet.

    De mon point de vue, l’attention importante de ces dernières années sur les défis du management dans le secteur public, s’est partiellement effectué aux dépens de la culture d’entreprise. Sans vouloir trop romancer le passé, ni dramatiser le présent, la culture de la fonction publique et l’image que le fonctionnaire se fait de lui-même doivent être reconstruits. Confronté aux principes de management, la fonction publique a été fondamentalement mise en question, démystifiée et parfois ridiculisée.

    Les agents et la fonction publique ne peuvent pas être réduits à un simple aspect d’exécution. Sinon, le serment solennel et la fierté « d’être fonctionnaire » seront sapés. Nous avons besoin d’un nouveau set de valeurs partagées et d’une mission commune pour l’ensemble de l’autorité fédérale. Ils doivent tenir compte des modernisations et améliorations du passé récent, et simultanément indiquer la direction pour le futur.

    Les fonctionnaires actuels et les agents potentiels, les nouveaux chercheurs de plus-value, devront pouvoir s’y identifier et s’en inspirer dans leur attitude professionnelle, afin que nous puissions être et rester un employeur unique.

    Nos managers publics doivent évoluer pour devenir de vrais leaders, qui sont capable d’inspirer et de motiver leurs collaborateurs sur base de ces valeurs et cette mission partagées. Ils doivent disposer d’assez d’espace afin d’harmoniser leur vision avec la vision politique, pour ensuite diriger d’une façon suffisamment autonome leurs organisations sur base d’objectifs de résultats et d’impact.

    La contractualisation de la relation entre la politique et l’administration, dans des contrats de gestion, est un levier essentiel qui confirme la confiance et le respect mutuel entre les partenaires.

    Des futures modernisations ou améliorations réussies doivent alors respecter l’équilibre entre investir continuellement dans une meilleure gestion (mesurer pour comprendre, mesurer les résultats, calculer les coûts, le contrôle interne, les améliorations d’efficience…) et promouvoir la bonne culture publique et la mentalité de la « res publica ».

  • Commentaires et réflexions sur l’allocution d’ouverture du Ministre de la Fonction publique, Steven Vanackere, au colloque du CERAP, « Les réformes de l’administration vues d’en bas ». Eric Nachtergaele

    Version intégrale sur revues.org

    L’allocution d’ouverture au colloque du CERAP, « Les réformes de l’administration vues d’en bas » faite par le Vice-Premier Ministre et Ministre de la Fonction publique, des Entreprises publiques et des Réformes institutionnelles, Steven Vanackere, le 15 mai 2009, avait l’avantage d’être brève, et très synthétique quant au contenu de la réforme dont a été l’objet la fonction publique fédérale, mais aussi porteuse de réflexions assez « non-conformistes » quant à la manière de la mettre en chantier.

    En effet, si dans un premier temps, les réformes sont décrites avec concision, dans la seconde partie de son allocution, le ministre apporte un bémol à certains éléments de celles-ci :

    1/ s’il répète, comme dans la première partie, qu’il est essentiel que les services publics soient orientés vers le client, le propos est nuancé, en ce que la relation unique entre le citoyen et l’autorité, une relation qui se caractérise par des droits et des devoirs réciproques, ne peut être réduite à une relation client, produit ou service, et fournisseur. Et de préciser que le client n’est pas toujours roi, qu’il ne doit pas devenir un client paresseux qui met ses devoirs de côté et demande uniquement ses droits…, le service public ayant dans ce contexte l’obligation de faciliter au maximum l’exercice de leurs droits par les citoyens.

    2/ il constate que l’introduction du management dans le secteur public s’est partiellement effectué aux dépens de la culture d’entreprise. En conséquence, la culture de la fonction publique et l’image que le fonctionnaire se fait de lui-même doivent être reconstruits. Et d’affirmer que, confrontée aux principes de management, la fonction publique a été fondamentalement mise en question, démystifiée et parfois ridiculisée. Il insiste sur le fait que les agents et la fonction publique ne peuvent pas être réduits à un simple aspect d’exécution. Sinon, le serment solennel et la fierté « d’être fonctionnaire » seraient sapés.

    En conclusion, il affirme le besoin d’un nouveau set de valeurs partagées et d’une mission commune pour l’ensemble de l’autorité fédérale. Les fonctionnaires et agents de la fonction publique doivent tenir compte des modernisations et améliorations du passé récent, et simultanément indiquer la direction pour le futur. C’est pourquoi les futures modernisations doivent respecter l’équilibre entre investir continuellement dans une meilleure gestion (mesurer pour comprendre, mesurer les résultats, calculer les coûts, le contrôle interne, les améliorations d’efficience…) et promouvoir la bonne culture publique et la mentalité de la « res publica ».

    Nous nous attacherons à commenter ici le premier élément de la réforme considéré, à savoir la relation client/citoyen, mais néanmoins, préalablement, nous nous attarderons brièvement sur la question des valeurs et de la culture d’entreprise dans la fonction publique ébranlées par la réforme.

    Où la révolution managériale rejoint l’Internationale

    Il transparait dès le lancement de la réforme Copernic que la révolution managériale ferait table rase du passé . On constate immédiatement, lors du lancement de la réforme Copernic, une quasi absence de consultation des acteurs, ainsi que le mépris latent à leur égard .

    En effet, de l’aveu même du Ministre Van den Bossche, à la Chambre des Représentants , le Collège des Secrétaires généraux n’était pas, pour lui, le moteur de la modernisation. Il indiquera même qu’après avoir discuté deux jours avec eux sur sa note préliminaire, il rédigea ensuite la note « Copernic ». Pour le ministre, il lui semblait qu’il fallait des gens disponibles et impliqués pour porter le processus de modernisation, et cela d’une manière dynamique. Le Collège des Secrétaires généraux ne lui offrait pas de garantie pour ce dernier facteur. C’est pourquoi, il estimait devoir présider à cette modernisation et d’en tenir l’ordre du jour, en s’aidant d’experts extérieurs et de bureaux externes. Le principal grief du ministre à l’encontre des plus hauts fonctionnaires n’était pas un problème de compétence ou d’incompétence mais un problème de vision :

    « Ce collège n’a, ni dans le passé, ni dans le présent, de lui-même apporté une vision afin de réaliser le plan du changement ».

    Dans ce contexte, pour le ministre, le fait de mettre le collège des Secrétaires généraux à l’écart est une garantie pour l’avenir, vu que l’« on commence avec une situation ex-nunc ».

    Certes, le ministre ne visait que moins de vingt personnes par ses déclarations, mais il s’agissait de la plus haute hiérarchie de la fonction publique de l’époque prise dans son ensemble et par là, il signifiait indirectement à l’ensemble des agents de la fonction publique fédérale le peu de considération dans laquelle il les tenait. Il devait déclarer peu de temps après son intervention à la Chambre que « le plan de changement, les grandes lignes, la philosophie, sont des questions réservées à l’élite ».

    Alors que l’OCDE, agent de la réforme de la gestion publique , et l’ensemble des théoriciens du nouveau management public (NMP) , insistent pour que les réformes soient portées de concert avec le support des hommes politiques de premier rang, ce qui était partiellement le cas en l’occurrence, mais aussi, si possible, avec les plus hauts fonctionnaires, en Belgique ce ne fut pas le cas .

    Cette manière d’agir aura eu sans doute des conséquences quant à l’adhésion de l’ensemble de la fonction publique à la réforme . C’est ainsi que la première enquête Artémis (décembre 2000) portant sur l’attitude des fonctionnaires vis-à-vis de la réforme relevait que seulement 40% de ceux-ci étaient motivés par Copernic, alors que lors de la deuxième enquête (novembre 2001) ils n’étaient plus que 25%, et que la troisième enquête (2003) devait confirmer les résultats précédents . Il y a lieu aussi de mettre ces résultats médiocres en parallèle avec le très faible taux de participation à ces enquêtes, vu le pourcentage d’abstention à y participer, qui se monte respectivement à 60,3%, 71,4% et 70% des interrogés .

    En déclarant vouloir partir d’une situation ex-nunc, le ministre Van den Bossche avait sans doute négligé le fait que les administrations fonctionnent par et à travers leurs valeurs propres , et qu’elles partagent une définition propre du bien commun . Comme l’indique le Dictionnaire des politiques publiques édité par Laurie Boussaguet, Sophie Jacquot et Pauline Ravinet, « les normes informelles qui participent de l’héritage culturel propre de l’institution (…) empêchent de faire du passé table rase et rendent imprévisibles les résultats des politiques publiques » .

    Citoyen et client, paradigme ou paradoxe ?

    « Le citoyen va devenir un client », ainsi titrait le journal « Le Soir » suite à l’exposé fait par Guy Verhofstadt, Premier ministre et Luc Van den Bossche, ministre de la Fonction publique sur les grandes lignes de la réforme des services publics fédéraux . Bien que banalisé depuis lors, le concept était nouveau à l’époque en Belgique, mais pas neuf.

    La notion de client est apparue dans le courant des années 1980, dans le cadre des activités de coopération, dans le domaine de la gestion publique, entre les gouvernements des Etats membres de l’OCDE . L’objectif vise à améliorer les rapports entre le public et l’administration. Un premier rapport qui se voulait « pragmatique », notamment en apportant des idées d’amélioration pratique, est approuvé par les instances de l’organisation en mai 1986 et est publié en 1987 .

    Le rapport qui s’intitule, en français, « L’administration au service du public », a un titre beaucoup plus parlant, en anglais, quant à la philosophie qui le sous-tend : « Administration as Service – The Public as Client ».

    Dans cet ouvrage de près de 150 pages, on trouve dans l’introduction, la définition de différents termes. Le premier d’entre eux (sur six), indépendamment de l’ordre alphabétique (Administration ne vient qu’en troisième position), est le terme :

    « Client : Le mot désigne ici les citoyens, les entreprises, les collectivités et tout autre membre de la société avec lequel l’administration est en contact. Dans certains pays, le mot « client », employé dans le contexte de la vie publique, est un peu péjoratif et parfois, en matière fiscale par exemple, le terme convient mal à première vue ; mais, il peut avoir un effet très stimulant. On l’a finalement retenu pour les raisons suivantes :

    a) ce mot couvre un plus grand nombre de catégories (notamment les entreprises) que, par exemple, « citoyen » ; b) il tient compte du fait que le client est aussi un contribuable et qu’en outre on lui demande de plus en plus souvent de participer directement au financement des services sous forme de droits et redevances d’utilisation. Le client paie ; c) comparé à des termes plus neutres, par exemple « usagers » ou « utilisateurs », il évoque une attitude plus active et plus exigeante à l’égard du service public ; d) rappelant la phrase « le client est roi » il résume la manière dont les pouvoirs publics ont officiellement du moins, pensé la réforme » .

    L’objectif développé dans le rapport est de rendre l’administration plus réceptive, à savoir améliorer sa capacité de répondre aux besoins des clients. Ce qui nécessite une adaptation des politiques publiques afin de les rendre plus efficaces, et de revoir les tâches dévolues à l’administration. Dès lors, se pose la question du rôle de l’Etat, et de sa réduction, notamment via la privatisation qui peut améliorer la réceptivité. Par ailleurs, le contrôle exercé sur l’administration doit être renforcé, et le client doit voir ses droits renforcés (notamment en matière d’information ). L’organisation formelle doit être adaptée à la réceptivité (déconcentration, décentralisation,…), et l’administration doit susciter des réseaux inter-organisationnels afin de coordonner les actions des différentes institutions au bénéfice du client (ex. : guichet unique). L’organisation doit être performante, ce qui implique que le fonctionnaire soit au service du public et qu’il soit qualifié pour l’être. Les règles de gestion du personnel doivent être adaptées en conséquence (répartition plus flexible des tâches, effectifs ajustés, personnel spécialisé…), et la performance mesurée. Il est préconisé de revoir les structures de contrôle et hiérarchiques, et, pour ce faire, d’adapter les structures vastes en unités plus petites, créer des groupes de projets, une organisation matricielle… Sont aussi évoquées l’accessibilité, la simplification des procédures…

    En conclusion,

    « Le développement de la réceptivité appelle un changement fondamental, un soutien de longue durée et un arbitrage minutieux entre des valeurs administratives telles que l’efficience, l’économie, l’efficacité et la responsabilité politique. Elle fait intervenir la notion de ‘responsabilité envers les clients’ et remet en question les conceptions traditionnelles de contrôle de l’administration. L’évolution de l’appareil administratif, en réponse au besoin d’une plus grande réceptivité est un problème critique auquel les pouvoirs publics devront faire face. Elle soulève des questions fondamentales en matière de management public » .

    Le « client » (et la « réceptivité » à son égard) devient un formidable levier de bouleversement de l’administration publique visant à l’organiser comme une entreprise privée . Toute la démarche est orientée « client ». Un client auquel il faut répondre efficacement et équitablement pour satisfaire ses besoins, « tout en respectant les limites et les objectifs définis par les pouvoirs publics. Les clients devraient dans la mesure du possible, se voir offrir des services correspondant à leur situation individuelle » . Un client qui ne semble n’avoir aucun devoir, sinon le droit d’être satisfait par l’administration.

    Dans un rapport ultérieur de l’OCDE, il est précisé qu’« il est indispensable que l’administration s’oriente davantage vers le client si l’on veut qu’elle s’axe plus sur les performances. […] Des progrès ont été accomplis dans plusieurs domaines, comme l’accès aux services, la transparence, la création de voie de recours » .

    La satisfaction du client devient la valeur suprême à laquelle l’adhésion s’impose . Comme l’écrit David Giauque, « la logique marchande focalise l’attention sur l’impératif de satisfaire les exigences des clients et non plus des citoyens » .

    Les remarques du Ministre Vanackere, lorsqu’il affirme que « trop souvent on s’imagine que la relation unique entre le citoyen et l’autorité, une relation qui se caractérise par des droits et des devoirs réciproques, peut être réduite à une relation client, produit ou service et fournisseur » rejoint la critique de la dérive « client ».

    De même lorsqu’il considère que « les agents et la fonction publique ne peuvent pas être réduits à un simple aspect d’exécution. Sinon, le serment solennel et la fierté d’être fonctionnaire, seront sapés. Nous avons besoin d’un nouveau set de valeurs partagées […] », il reprend à son compte ce qu’on déjà développés de nombreux auteurs pour lesquels, selon Giauque, « il existe un danger évident à réduire la figure du citoyen à celle unique du client et ce danger est précisément l’abandon des valeurs civiques au profit de références de marché uniquement » .

    Giauque va plus loin encore, il considère que :

    « Plus qu’une rhétorique, cette apologétique managériale vise en grande partie à justifier les réformes elles-mêmes. En ce sens, le client joue un double rôle : 1) il légitime les actions entreprises pour moderniser les organisations publiques, tout 2) en devenant une figure disciplinaire incontournable dans la mesure où c’est lui qui, en fin d’analyse, est seul juge de la qualité et de la pertinence des prestations fournies par l’administration » .

    Afin d’illustrer ce dernier point : « le client juge de la qualité des prestations fournies par l’administration qui pourrait paraître hypothétique », la « Note de politique générale » du Ministre de la fonction publique (Inge Vervotte), datée du 21 avril 2008, montre l’extrême acuité de la problématique (renouvelée dans la note de 2009) :

    « L’organisation d’une gestion des plaintes intégrée fera l’objet, à court terme, d’une attention particulière.

    Une plainte représente un signal nécessaire et utile, pouvant inciter à l’auto-évaluation et à l’amélioration des services. Il s’agit de la réaction d’un client qui est insatisfait d’un produit et/ou d’un service, ou de l’application d’une réglementation déterminée… Il s’agit d’une réaction où le client s’attend à ce que l’administration intervienne.

    Une gestion des plaintes sérieuse se base sur une manière structurée et consciencieuse d’aborder les clients qui expriment leur mécontentement » .

    C’est aussi dans les déclarations de politique générale de 2008 et 2009 précitées, que l’accent fut mis sur la gestion des plaintes, alors que dans la déclaration de 2010, il n’y était plus que brièvement fait allusion.

    Comme l’écrit David Giauque, les réformes doivent « permettre à aboutir à un rapprochement des citoyens/clients, alors que, dans les faits, des valeurs marchandes jouent le rôle de dispositifs disciplinaires. Ce paradoxe entre valeurs civiques et marchandes est constitutif de la régulation organisationnelle de type bureaucratie libérale » .

    Dans le même ordre d’idée, Calliope Spanou précise :

    « Dans la mesure où la réceptivité se présente comme un substitut de la légitimité démocratique, elle se trouve à l’origine du « paradoxe du modèle marchand : il s’agit du rapport entre représentation politique (électeur) et réceptivité administrative (client). Dans quelle mesure la légitimité autonome de l’administration est-elle compatible avec la légitimité politico-électorale ? Comment faire le lien entre la réceptivité du pouvoir politique aux citoyens électeurs et celle de l’administration vis-à-vis de ses clients ? Et que se passe-t-il quand les deux divergent ? Comment concilier la subordination de l’administration au politique et, donc, sa capacité de répondre aux attentes des consommateurs des services fournis (venues d’en bas) » ?

    Ces interrogations prennent toute leur dimension lorsque l’on constate que dans une même allocution le Ministre Vanackere défend la réforme en cours, qui mène à une administration plus réceptive grâce à une organisation basée sur des processus gestionnaires, mais où le ministre met aussi en garde contre un citoyen qui serait un peu trop client… et oublierait ses devoirs.

    C’est ici que réside le paradoxe d’avoir voulu mêler les notions de « citoyen » et de « client », comme l’écrivait déjà en 1993, Jon Pierre (traduction libre) :

    « (…) en quelque sorte cette redéfinition de la citoyenneté est regrettable, parce que plusieurs des qualités associées à la citoyenneté sont essentielles à la relation entre l’individu et la politique au sens large. Ainsi l’introduction de la notion de client ouvre la possibilité d’inégalités entre les individus, elle s’oppose essentiellement à l’égalité, à l’universalisme et aux obligations associées à la citoyenneté » .

  • Bilan raisonné et mise en perspective des réformes administratives fédérales en Belgique. Alexandre Piraux

    Version intégrale sur revues.org

    Résumé :

    Voici sans doute une contribution qui risque de sonner comme un requiem, celui d’une administration fédérale mise progressivement en extinction. L’article dessine le trajet de cette administration, à partir de sa pré-conception sous le régime autrichien jusqu’à sa mise en état résiduel .Si elle n’a guère connu d’heures glorieuses, cette administration n’en a pas moins contribué à la stabilité, à la prospérité et à la continuité de la nation. L’article se termine par un questionnement : y a-t-il encore des perspectives pour cette administration évidée, coincée entre les institutions européennes et les entités régionales ?

  • Un regard rétrospectif sur la réforme Copernic, au travers des arrêts du Conseil d’Etat. Philippe Quertainmont

    Version intégrale sur revues.org

    Résumé :

    Le présent article tente de mesurer, à partir d’une lecture des arrêts rendus par le Conseil d’Etat, l’écart entre les ambitions affichées au départ par les promoteurs de la « réforme Copernic » de l’administration fédérale belge et les résultats sur le terrain du vécu de la fonction publique.

    Copernic a en effet cristallisé beaucoup de tensions et de critiques, au sein même des services concernés, ce qui a donné lieu à de nombreux recours devant le Conseil d’Etat, juge naturel de l’administration. Ces recours soit mettaient directement en cause la légalité des textes réglementaires d’application de la réforme, un certain nombre d’entre eux ayant fait l’objet d’une annulation par le juge administratif, soit résultaient de litiges concrets opposant des agents publics à leur hiérarchie.

  • Dix ans de réforme de l’administration fédérale à la loupe de la Cour des comptes. Philippe Roland

    Version intégrale sur revues.org

    Résumé :

    La réforme Copernic était articulée autour de quatre axes : nouvelle structure organisationnelle, responsabilisation du management, réforme de la politique du personnel et nouvelles méthodes de contrôle.

    L’objectif de cette contribution est d’éclairer la mise en œuvre de quelques aspects de ces quatre axes au moyen des résultats des investigations menées par la Cour des comptes.

    L’impact de cette réforme sur l’organisation du contrôle que la Cour des comptes exerce sur l’administration fédérale est également évoqué.

    La responsabilisation du management des services publics a en effet pour corollaires la diminution des contrôles a priori et la mise en place d’un système de contrôle et d’audit interne.

  • Questions autour de la réforme Copernic. Eric Nachtergaele

    Version intégrale sur revues.org

    Résumé :

    La contribution part du questionnement émis dans le numéro deux de la Revue Pyramides en 2002, consacré au « Management et Etat de droit » à savoir, existe-t-il entre la pensée managériale et la logique de l’Etat de droit dans laquelle se sont développées les démocraties, des différences, voire des incompatibilités, qui méritent qu’on s’y arrête ? L’article apporte une réponse possible au vu de la situation actuelle. Il se déploie autour de trois axes : tout d’abord celui des relations entre le managérialisme (dans ses dimensions éthique, instrumentale, sémantique et de gouvernance) et le respect de l’Etat de droit ; ensuite l’axe du rôle, du coût et de l’impact de la consultance sur le remodelage des structures et des procédures administratives ; enfin l’axe de l’incidence du New Public Management sur les fondations démocratiques légitimées par l’intérêt général est l’objet de la troisième partie du texte.

  • Interview de Madame la Ministre Arena, Ministre de la Fonction publique, de l’Intégration sociale et de la Politique des grandes villes (12/07/2003 – 18/07/2004)

    Version intégrale sur revues.org

    Propos recueillis par Eric Nachtergaele et Florence Daury.

    Pyramides : lorsque vous êtes devenue Ministre de la Fonction publique fédérale en juillet 2003, vous avez déclaré vouloir ‘rendre confiance aux fonctionnaires’ . Qu’entendiez-vous par cela ? Estimez-vous avoir accompli cet objectif ?

    Marie Arena  : tout d’abord, la stratégie du choc appliquée par la réforme Copernic n’est, à mon sens, pas efficace car les bouleversements internes sont trop importants. Je pense que les administrations, comme toute organisation, doivent introduire des mécanismes d’adaptation au changement, et les changements sont nombreux, notamment en matière technologique. Les administrations sont aussi régulièrement confrontées aux changements légaux, tout simplement, des adaptations à des amendements de lois, à des orientations politiques différentes. L’administration est par essence une organisation qui doit s’adapter. Par contre, la politique du choc ne me semble pas adéquate, c’est-à-dire donner un grand coup et attendre que tout s’effondre pour reconstruire quelque chose, cela crée des traumatismes terribles, cela va à l’encontre du principe de la continuité de l’Etat. Le rôle de l’administration est tout d’abord de garantir cette continuité tandis que la politique de choc introduit des ruptures. Copernic a été perçue comme une politique de choc car le Ministre de l’époque l’a mise en œuvre de cette manière-là. Il ne reconnaissait pas la compétence interne de ses hauts fonctionnaires, désormais appelés top managers. Il y a donc eu une rupture de confiance avec la hiérarchie de son administration. Il était persuadé qu’en instaurant des procédures externes d’évaluation, il allait pouvoir changer les dirigeants de cette administration en faisant appel au privé. Et d’ailleurs, une des preuves en a été qu’il a aligné les salaires des hauts fonctionnaires à la réalité du marché. C’était donc une approche « marché » de l’administration par la réforme Copernic.

    Une des premières choses que j’ai estimé devoir faire a été de réduire la tension salariale. Cette dernière avait été multipliée par trois. Pour moi, il fallait réduire cette tension entre les top managers et le reste de la fonction publique. La difficulté est venue de la notion des droits acquis, en vigueur dans la fonction publique, impossibles à ajuster, du moins pour les contrats en cours.

    La deuxième faille qui est apparue a été l’externalisation massive des compétences, l’appel exagéré à l’expertise externe qui, plutôt que de valoriser et encourager le personnel interne à aller vers plus de compétences, à démotiver les gens. Copernic a sous-traité au privé, à l’aide de budgets énormes. Il fallait qu’on coupe dans ses budgets de sous-traitance.

    Le troisième domaine que le privé a inspiré, comme étant la valeur sûre de la gestion administrative, a visé les procédures de recrutement dans lesquelles on a associé des experts privés aux comités de sélection. Donc, c’était vraiment dire que le privé est la garantie d’une dépolitisation de la fonction publique, alors qu’en réalité, c’est une autre forme de politisation. Quelle est la garantie d’indépendance du privé, vu que le privé à lui-même des intérêts dans la fonction publique ? Personnellement, je dois vous dire que je n’ai aucun problème à ce qu’un candidat qui a réussi les examens de sélection ait une carte politique. Pourquoi doit-on exiger de la fonction publique ce que l’on permet à tout le monde, c’est-à-dire d’avoir une opinion politique ? J’ai eu l’occasion de travailler avec des hauts fonctionnaires qui avaient des idéaux différents des miens et ces hauts fonctionnaires étaient exceptionnels et dévoués. Le fait de connaître l’orientation politique de la personne a permis d’engager un dialogue. En outre, la dépolitisation apparaît comme une éthique, ce qui sous-entend que la politique n’est pas éthique. Il y a une dévalorisation du politique par la garantie de la gestion privée de l’administration. Personnellement, je ne pense pas que le privé soit plus ou moins éthique que la politique.

    La valorisation des compétences n’est pas seulement pécuniaire, elle touche également à la reconnaissance. La réforme Copernic a justement occulté cet aspect, Luc Van den Bossche a pensé qu’en proposant des salaires élevés dans la fonction publique, il réussirait à attirer des gens du privé. Et cette stratégie n’a pas fonctionné.

    Pyramides : un des gros chantiers de votre politique devait être la mise en place des formations certifiées . Que pensez-vous des difficultés rencontrées pour l’organisation de celles-ci, ainsi que des menaces qui pèsent sur leur avenir ?

    Marie Arena  : quand vous rentrez dans la fonction publique et que, jusqu’à un certain âge, vous n’avez pas la possibilité d’évoluer, c’est négatif, en terme de motivation. La seule évolution consiste à la promotion. Néanmoins, un agent qui n’a pas forcément envie de devenir chef de service peut vouloir progresser dans son propre métier. C’est pour cette raison qu’a été mise en œuvre la formation certifiée avec valorisation de cette certification. Une discussion s’est engagée avec les organisations syndicales pour mettre sur pied des formations certifiées utiles, nécessaires et innovantes pour les métiers. Il est beaucoup plus pertinent de travailler sur le processus d’accompagnement que sur le résultat final, à savoir le test de compétences.

    Une autre idée qui a été mise sur la table a été la création d’une école de formation qui permettrait d’internaliser les compétences, plutôt que, encore une fois, de sous-traiter la formation. En somme, nous avons voulu restaurer la confiance en travaillant avec les fonctionnaires.

    Pyramides : vous avez déclaré à l’époque qu’il manquait de mobilité interne au sein de l’administration fédérale et évoqué la mise en place d’une ‘bourse de l’offre de mobilité’ à laquelle aurait accès les fonctionnaires . Celle-ci existe, mais elle est quasi inopérante. Il est vrai que l’arrêté royal du 4 août 2004 relatif à la carrière du niveau A des agents de l’Etat – préparé avant votre départ vers le gouvernement de la Communauté française – contient une disposition assez restrictive en son article 6 qui conduit à l’inapplicabilité de fait de la mobilité à partir d’un certain grade .N’estimez-vous pas que ce genre de dysfonctionnement, soit démotivant et soit un frein à l’adhésion au changement ?

    Marie Arena  : concernant la mobilité, j’aime beaucoup le modèle nordique qui impose une mobilité aux fonctionnaires tous les cinq ans. Cela permet justement, en matière de compétences, pour un juriste par exemple, de compléter ses connaissances. Et d’éviter ainsi le phénomène de lassitude. Le système que j’évoque est celui qui est appliqué aux diplomates. Par contre, les agents sont très rétifs à l’idée d’une mobilité obligatoire. Dans les pays nordiques, la mobilité est ancrée dans la fonction publique.

    Pyramides : selon vous, et nous partageons votre analyse, le niveau A est l’épine dorsale des services publics, mais que paradoxalement celui-ci n’ouvre aucune perspective de carrière en dehors de la carrière de management . Que penseriez-vous de l’idée d’un brevet d’administration pour remplacer les mandats ?

    Marie Arena  : je ne dirais pas que le système des mandats ne fonctionne pas. Il faudrait évaluer et améliorer le système, éventuellement par le biais d’un brevet d’administration mais je crains que cela ne soit pas la seule garantie d’une capacité de gestion d’un département public. Le brevet assure les compétences théoriques mais ne règle pas les difficultés éventuelles que les agents peuvent rencontrer sur le terrain. Un exemple typique est celui du poste de directeur d’école. Un bon prof ne fera pas forcément un bon directeur d’école. Il y a donc des améliorations à apporter dans l’évaluation des personnels mais aussi dans les moyens de corriger le tir. A la Communauté française par exemple, les agents ont la possibilité de se retirer de leur poste, avec modification progressive de leur rémunération.

    Pyramides : dans la plupart des déclarations que vous avez faites, en 2003, vous avez insisté peu ou prou sur la revalorisation des métiers d’experts dans le cadre d’un cursus de carrière adéquat. Une deuxième carrière plus managériale devant être parallèlement développée . Néanmoins, ce projet n’a pas été porté jusqu’au bout et a disparu de l’arrêté royal précité du 4 août 2004. Pouvez-vous nous expliquer le pourquoi de cette mise aux oubliettes, vu que l’instauration de cette carrière d’expert semblait vous tenir à cœur ?

    Marie Arena  : la réforme des carrières, notamment les carrières métiers, a été un chantier important. Il fallait limiter les accords extérieurs, sauf quand il s’agissait de créer de nouvelles méthodes à intégrer dans la fonction publique et qui nécessitent des compétences externes. Mais l’objectif était que ces sous-traitances ne se pérennisent pas et qu’à terme, le modèle développé par cette consultance soit intégré à l’administration.

    Le changement dans l’administration doit être un processus accompagné, non pas de l’extérieur mais de l’intérieur. Une réforme est toujours inachevée car la fonction publique est en perpétuelle adaptation. Plutôt que de vouloir passer de blanc à noir comme la réforme Copernic, l’administration doit intégrer des processus de changement pour qu’elle soit toujours en questionnement par rapport à cela, en faisant appel aux compétences internes. Il faut donc être capable de faire évoluer ces compétences, par rapport au contexte extérieur. Prenons l’exemple des marchés publics et de la complexité de la législation qui lui est attachée.

    A la Communauté française, lorsque nous avons voulu équiper les écoles d’ordinateurs, il a été impossible d’octroyer le marché parce que, dès qu’un fournisseur était sélectionné, les autres identifiaient les vices de procédure. Ceux-là n’étaient pas intéressés par l’obtention du marché mais par les dédommagements liés au fait de ne pas avoir obtenu le marché ! La procédure a dû être réinitialisée, nous avons identifié le cabinet d’avocats qui conseillait les fournisseurs et, finalement, nous leur avons demandé de rédiger notre marché. Si ces compétences avaient existé en interne, nous aurions pu gagner du temps. Cela nous a pris quatre ans pour équiper les écoles. Il faut donc valoriser les compétences internes et être attentif à pouvoir constamment upgrader ces compétences.

    Pyramides : vous êtes attachée à la fonction publique et aux valeurs du service public (intérêt général, équité, cohésion sociale). Estimez-vous que ceux-ci sont valablement défendus lorsque l’on lit dans la note fédérale de politique générale ‘Fonction publique’ pour 2010 :

    « L’idée qu’un leadership public moderne n’est pas un résultat en soi, mais qu’il s’agit d’un levier indispensable pour atteindre la culture publique souhaitée. Cette culture constructive s’articule autour de valeurs et de principes plus généraux tels que l’orientation vers l’humain et le relationnel l’orientation résultats, la relation entre prestation et motivation, l’orientation client, … et elle se veut complémentaire et/ou coupole par rapport aux différentes cultures organisationnelles dans les services. » ?

    Marie Arena  : je trouve que nous souffrons, de la part du politique, d’un déni de l’administration publique en matière de finances et de fiscalité. C’est grave parce que c’est tout un pan de l’équilibre de l’Etat qui est nié, c’est-à-dire toute la politique fiscale. Quand je rencontre des fonctionnaires, je me rends compte qu’ils n’en peuvent plus, qu’ils ont en face d’eux des cabinets d’avocats fiscalistes dix fois plus armés qu’eux. Les agents formulent parfois des aveux d’incapacité. En outre, la législation européenne est de plus en plus importante, ce qui nous place dans l’incapacité, aujourd’hui, de faire des liens avec l’administration fiscale européenne. Dans l’exemple d’une entreprise de Pologne qui vient légalement s’implanter en Belgique avec des travailleurs polonais, l’administration belge peut faire respecter un certain nombre de droits ici mais elle ne sait pas si ce qu’elle demande de faire ici est respecté là-bas. Les directives européennes demandent de plus en plus d’adaptation à notre administration, ainsi que de l’anticipation. Par exemple, il y a des arrêts de la Cour de Justice européenne qui mettent à mal notre législation. Nous avons donc besoin de former nos juristes aux législations européennes, nous manquons aussi de mécanismes de contrôle, de compétences linguistiques car nous allons devoir travailler avec des administrations étrangères. L’application et la traduction des directives européennes dans un Etat membre doivent être contrôlées à un niveau supranational, ce qui nous dirige de plus en plus vers des structures d’échange entre les administrations nationales. C’est un défi. Comme nous avons de bonnes universités, pourquoi ne pas leur commander des cursus particuliers qui répondent à des besoins administratifs ?

    Quand votre dossier de pension traîne à l’administration et que vous êtes payé par avances provisoires parce que le dossier n’a pas pu être traité, il y a là un problème d’efficacité et de rapidité à régler, surtout pour des administrations de première ligne. L’administration fiscale n’a pu traiter les dossiers des administrations étrangères que trois ans après les avoir reçus et pour certains, les délais étaient dépassés. L’efficacité et la rapidité sont des notions importantes pour une administration qui rétablit ainsi la crédibilité du service public. Lorsque je travaillais à l’Administration des Pensions, nous avons mis en place une proximité avec les citoyens grâce à des plans pension, des services décentralisés, une gestion des données informatiques. Des systèmes d’information ont aussi permis d’être plus efficaces, plus pertinents et proches des citoyens. Si la confiance n’est pas rétablie avec le citoyen, c’est l’administration qui va le payer. Le but est que le citoyen contacte l’administration, que celle-ci devienne une référence. Cette conscience que le politique ainsi que le citoyen doivent avoir de l’administration est pour moi très importante.

  • Interview de Monsieur le Secrétaire Général CGSP-AMiO Vansaingele

    Version intégrale sur revues.org

    Propos receuillis par Eric Nachtergaele, Alexandre Piraux et Florence Daury.

    Pyramides : le 21 juin 2001, en Comité A , vous avez signé un protocole de désaccord sur l’accord intersectoriel 2001/2002 et le 3 décembre 2001, en Comité B , vous faisiez de même sur les nouvelles carrières des niveaux B, C et D qui s’inscrivaient dans le cadre de la réforme Copernic. Votre organisation était alors isolée. Pouvez-vous nous résumer les raisons qui vous ont poussé à agir de la sorte à l’époque sur deux questions distinctes et en quoi sont-elles liées ?

    Roland Vansaingele  : il s’impose de remettre en perspective ces deux prises de position. Tout d’abord, il faut se rappeler que la réforme Copernic est antérieure à l’accord intersectoriel de 2001 et qu’elle a commencé par une vaste enquête populaire . En même temps que sa feuille d’impôts, chacun recevait un formulaire à remplir qui a fait se hérisser les cheveux sur les têtes à la CGSP, car les questions étaient d’une telle niaiserie qu’on ne pouvait répondre que par l’affirmative, c’est-à-dire dans le sens où les autorités voulaient que le citoyen aille. On cherchait une accréditation populaire pour réformer de fond en comble les administrations publiques et mettre à mal le statut des agents de l’Etat. La CGSP avait déjà réagi par une édition spéciale de La Tribune du mois de juin 2000, où nous posions à notre tour les questions que les citoyens auraient dû avoir et qui n’ont jamais été posées par le gouvernement Verhofstadt . Par exemple : « estimez-vous que les médicaments pour soigner le cancer doivent être gratuits ? » Les questions étaient aussi simplistes que celles posées par les autorités qui demandaient, par exemple : « voulez-vous payer moins d’impôts ? » Je connais peu de gens qui auraient répondu non… Cela a été le départ de la grande problématique.

    Les fonctions de management et d’encadrement

    Avant la réforme des carrières sont apparues les négociations sur le management, et le front commun était encore soudé. Deux grandes manifestations ont eu lieu les 13 février 2001 et 14 mars 2001 contre la réforme Copernic et l’introduction du management mais, malheureusement, les fonctionnaires n’ont pas compris le message des syndicats, ayant crû à l’époque que l’action visait à préserver l’emploi, pour un cercle bien précis de fonctionnaires généraux, ce qui n’était pas le cas. Nous tirions la sonnette d’alarme en disant que, si les managers arrivaient, c’en était fini de leur statut parce que les managers ont des objectifs à court terme et que la pérennité de l’emploi et le service au citoyen passent au second plan.

    Le soir de la manifestation du 13 février, Luc Van den Bossche a déclaré que, malgré tout le respect qu’il avait pour les fonctionnaires, la manifestation n’avait pas lieu d’être. Sur 80 000 fonctionnaires fédéraux, 11 000 personnes étaient dans les rues de Bruxelles, dont une bonne partie n’avait rien à y faire, étant donné qu’ils n’étaient pas fonctionnaires fédéraux. Malgré le désaccord résolu des syndicats à cette époque, le gouvernement est passé outre. La consultation populaire n’a pas eu le résultat escompté, à tel point qu’on n’a pas dépouillé les résultats car le nombre de réponses était insignifiant. Luc Van den Bossche a donc continué.

    Le Comité B a dû négocier une série de projets d’arrêtés royaux sur les fonctions de management et d’encadrement au sujet desquels les syndicats se sont toujours opposés . L’autorité est passée outre à ces protocoles de désaccord.

    L’accord intersectoriel 2001/2002

    Parallèlement, le Comité A a convenu du protocole d’accord 125/1 le 21 juin 2001, sur une programmation sociale intersectorielle pour 2001/2002 qui comportait trois volets quantitatifs – c’était très rare à l’époque – dont les deux premiers, sur lesquels il y avait accord de la CGSP, prévoyaient :

    -  une augmentation linéaire de 1 % de tous les barèmes des fonctionnaires de ce pays, qu’ils soient fédéraux, communautaires, régionaux ou communaux ;
    -  une augmentation substantielle du pécule de vacances de tous les fonctionnaires mais par phase. Le but étant d’arriver à un véritable pécule comme dans le privé, équivalent à 92 % du traitement, à l’horizon 2009. Échéance que la Communauté française a atteinte un peu plus tardivement que les autres, étant donné son impécuniosité.

    Enfin, un troisième engagement consistait à examiner la possibilité d’augmenter les pensions les plus basses parce que le régime de pension des fonctionnaires et le système de péréquation ont été barrés par la loi de 1969. Notamment, les fonctionnaires fédéraux n’avaient plus connu de péréquation des pensions depuis les années septante. C’est ce qui a donné lieu, dans la foulée de l’accord du Comité A, au fameux système de péréquation par corbeille.

    C’est sur la base de ce volet concernant la péréquation des pensions que la CGSP a marqué un désaccord , alors qu’elle était d’accord au départ sur une réforme.

    La réforme des carrières

    Le 3 décembre 2001, le Ministre Luc Van den Bossche a conclu un accord avec la CCSP et le SLFP sur la réforme des carrières que la CGSP a refusé. Cela s’inscrivait dans la lignée de l’accord intersectoriel de juin. La réforme des carrières est alors arrivée, avec des notions propres au management et ses termes anglais. Les autorités ont d’abord voulu scinder les carrières entre les niveaux 4, 3, 2, 2+ et le niveau 1. Lors de la négociation des 17, 18 et 24 avril 2002 en Comité B, la CGSP a été la seule à marquer un désaccord net sur la réforme des carrières des niveaux B, C et D .

    La position de la CGSP, au sein du Comité B, est très claire et cohérente, par rapport à sa position du 21 juin en Comité A :

    La CGSP s’oppose au projet d’arrêté royal parce que la réforme de la carrière des niveaux 4 à 2+ implique une revalorisation des barèmes qui est dérisoire par rapport à l’augmentation de rémunération proposée aux managers ; introduit dans la rémunération des éléments de flexibilité ; et impose aux agents la répétition de tests de compétences, au risque de compromettre l’égalité des chances devant les efforts de préparation qu’ils entraîneront.

    La CGSP constate qu’à ce jour, le Comité A n’est pas saisi d’un projet relatif aux conséquences de la création de l’allocation de compétence quant au calcul de la pension.

    En outre, la CGSP ne peut souscrire aux modifications proposées qui résultent de l’instauration du management, à laquelle toutes les organisations syndicales représentatives se sont opposées.

    Hormis le niveau B (ex niveau 2+), les niveaux 4, 3 et 2 (nouvellement niveaux D et C) ont eu comme augmentation liée à la réforme Copernic, ni plus ni moins que celle prévue dans l’accord intersectoriel du 21 juin 2001, soit 1 % d’augmentation et un pécule de vacances pouvant atteindre 92 %. Pour le reste, seul le niveau B a bénéficié d’une augmentation de revenus. Aussi, nous avions dès le début mis en exergue la complexité des carrières basées sur des mesures de compétences à répétition. On évoluait d’une carrière relativement plane à une carrière, engagée dans le niveau C, sur quatre mesures de compétences à réussir pour pouvoir espérer être rémunéré dans la dernière échelle de la carrière.

    D’autre part, un système assez pervers fut introduit pour la première fois. Celui-ci permettait, en cas d’échec à une épreuve de carrière, qu’un agent soit moins bien rémunéré le lendemain que la veille. Jamais auparavant dans la fonction publique, un agent ne pouvait gagner moins. Il assistait donc à un blocage de son salaire, en cas de promotion dans un niveau où les échelles étaient relativement inférieures mais ne régressait pas. Avec le nouveau système, si l’agent échouait à la troisième mesure de compétence, il perdait 50 % de l’allocation de compétence. S’il était à nouveau recalé à cette troisième mesure, il perdait tout. Il y avait donc une régression salariale liée à une épreuve de carrière ratée, car elle devait être renouvelée plusieurs fois pour obtenir une barémisation.

    Un point que la CGSP a dénoncé dans le désaccord sur la réforme des carrières tient au fait que ces mesures de compétences à répétition étaient intenables dans le temps, vu le nombre de fonctionnaires qui devaient les passer. D’autre part, on constate, depuis Copernic, un dégraissage massif dans les niveaux D et C, avec un remplacement non systématique dans les niveaux supérieurs. Nous avons donc moins de fonctionnaires mieux payés, mais la charge de travail croît plus vite que le salaire. Dans le niveau B, Copernic a introduit des carrières avec cinq mesures de compétences minimales alors qu’avant, depuis la révision générale des barèmes, la plupart des carrières étaient des carrières planes.

    Pyramides : aujourd’hui, sur la base de votre expérience quotidienne en qualité de responsable syndical, quels sont les principaux griefs que vous pouvez porter contre les résultats de la réforme Copernic et quels sont les points positifs de celle-ci ?

    Roland Vansaingele  : comme amélioration, nous avons une meilleure rémunération dès l’entrée en service des membres du personnel, en ce compris les contractuels, et la possibilité pour un agent d’obtenir rapidement une augmentation de traitement par réussite d’une formation certifiée. Le fait que des formations certifiées aient été introduites a obligé certains départements qui n’assuraient jamais aucune formation à leurs membres à avoir un minimum de formation pour l’ensemble du personnel.

    Les griefs : des carrières d’une complexité déroutante. De nombreux services du personnel sont dans l’incapacité à conseiller un agent sur le traitement réel auquel il pourrait prétendre. Lorsqu’un service doit appliquer un arrêté royal, il ne peut pas le lire et le comprendre parce que, pour donner le droit à un agent, il lui faut consulter parfois six articles différents, afin de connaître l’ensemble des cas qui lui soient applicables.

    Les formations certifiées, sur le papier, pourraient être idylliques si elles étaient organisées en fonction du calendrier prévu mais la manière dont elles sont conduites laisse à désirer. Dans de nombreux départements, pour des raisons budgétaires, un agent ne se voit pas accorder ce à quoi il a droit.

    Toujours parmi les griefs, je retiens la notion de plan de personnel qui a remplacé les cadres organiques. Il existait auparavant des cadres organiques qui correspondaient aux besoins nécessaires afin d’organiser correctement les missions mais qui, pour des raisons budgétaires, n’étaient jamais remplis. Le plan de personnel, quant à lui, est posé suite à une décision budgétaire du Conseil des ministres que les managers doivent incorporer dans leur plan de personnel (ou budget ?) respectif. C’est ainsi qu’est apparu un blocage des recrutements de niveau C et D depuis l’entrée en vigueur des plans de personnel, avec un remplacement par upgrading dans les niveaux B et A, mais sans remplacement dans ces niveaux B et A d’un départ par une arrivée. Il y avait là aussi des économies d’échelle. Pour le département des finances, deux recrutements ont été comptés, pour cinq départs naturels sur les quatre dernières années. Et malgré cette baisse de recrutement, l’autorité a été incapable d’exécuter les épreuves et 742 autorisations de recrutement ont été perdues. Je pense que ce genre d’exemples se répète dans d’autres départements. On dispose de carrières complètes mais qui ne fonctionnent pas car les formations ne sont pas organisées dans les temps. Des formations, dont l’inscription est ouverte depuis 2007, n’ont pas encore commencé.

    Un autre grief se pose en matière de transparence. Il a fallu ester en justice pour que les agents aient accès à leur dossier complet de formation certifiée quand ils le demandaient. La non-publication des listes nominatives de lauréats des sélections de recrutement et de promotion empêche tout contrôle démocratique et induit un manque de confiance dans les procédures de sélection.

    Concernant les mandats, l’assessment donne une pseudo-légitimité à la désignation politique des managers. Copernic était pourtant là pour dépolitiser l’administration. La CGSP n’a pas dit qu’elle était contre la politisation, mais contre la politisation à tout niveau. Il est utopique de croire que le directeur général ou le secrétaire général d’une administration puisse ne pas avoir les mêmes idées que celles de son ministre, sinon comment pourrait-il exécuter sa mission avec loyauté ? Qu’il y ait, à l’instar d’autres pays, des fonctionnaires nommés mais polyvalents et interchangeables, pour permettre une certaine souplesse dans la gestion, cela aurait été plus sain que de nommer des agents de façon politique, en fonction sur plusieurs législatures. La durée d’un mandat est de six ans.

    Pyramides : seriez-vous pour l’idée d’un vivier de hauts fonctionnaires ?

    Roland Vansaingele  : oui, mais il doit s’agir de véritables serviteurs de l’Etat et non pas des mercenaires. Certains managers fédéraux avaient, en outre, le choix entre un mandat à la Communauté française ou à la Région mais l’ont refusé car il n’y a pas de comparaison entre les barèmes. Vous bénéficiez d’un salaire deux fois et demi plus important en restant mandataire fédéral.

    Pourquoi ne pas envisager une école d’administration intergouvernementale pour les niveaux 17 (secrétaire général) et 16 (directeur général) ? Cela assurerait un meilleur dialogue lors de transfert de compétences entre fonctionnaires généraux qui se connaissent car issus du même sérail, tout en étant certain que chacun a une étiquette politique. Ce serait mieux que de faire appel à des écoles de gestion qui n’ont pas forcément la vision du service public.

    La notion de client

    Un des grands thèmes de Copernic auquel la CGSP n’a jamais adhéré est la notion de client. Si dans la société anglo-saxonne, le client peut être considéré comme citoyen, chez nous le client est roi et surtout en fonction de l’épaisseur de ses commandes… Le citoyen, demandeur d’asile ou chef d’entreprise, doit être accueilli de la même manière par l’administration. Nombre d’administrations ont un rôle répressif, en plus de leur action de service au citoyen. L’administration doit appliquer des sanctions quand les règles ne sont pas respectées. Contrairement au service public, dans le commerce, c’est une tierce personne qui applique les sanctions. Le terme de « client » est donc inapproprié pour le service public.

    Pyramides : la CGSP a toujours porté une attention particulière aux formations certifiées et avant cela aux mesures de compétences. Que pensez-vous des difficultés rencontrées pour l’organisation de celles-ci, ainsi que des menaces qui pèsent sur leur avenir ? Avez-vous des propositions quant à leur remplacement éventuel ?

    Roland Vansaingele  : les formations certifiées auraient pu être une bonne chose si elles avaient correspondu à la fonction exercée par les agents. Or, pour des raisons budgétaires, sur remarque de la Cour des Comptes, des normes ont été instaurées. Une formation ne peut être organisée que si elle rencontre l’assentiment d’un certain nombre de personnes, par rôle linguistique, en l’occurrence cinq francophones, cinq néerlandophones et cinq germanophones. Cette norme n’est pas concertée mais imposée par la Cour des Comptes. Certaines fonctions spécifiques sont dans l’impossibilité d’avoir une formation certifiée car le nombre d’agents qui exercent cette fonction est trop faible. D’autre part, comment créer des formations certifiées pour des fonctionnaires de haut vol classe 5 et classe 4 ? La plupart du temps, le fonctionnaire est lui-même la personne de référence pour la matière qu’il traite. Il devrait donc être son propre formateur ! Les formations certifiées, au-delà d’un certain niveau, ratent leur objectif.

    Les autorités ont très bien vendu Copernic. Les tout premiers taux de réussite aux formations certifiées étaient faramineux, 80 % de taux de lauréats lors de la première vague. La grogne a surgi lorsque, dans certaines formations, le taux de réussite est descendu à 60,40 et jusqu’à 20 %. Les gens ont commencé à introduire un recours. C’est très difficile de faire comprendre à quelqu’un que le Conseil d’Etat n’attaquera jamais le contenu de la correction. Le professeur est maître de sa correction. Il est sidérant de constater qu’un bac en maths corrigé par deux personnes différentes arrive à des lauréats différents. Il ne s’agit pas d’une dérive mais quand des gens sont en échec, tout est remis en question. Indépendamment de la possibilité d’organiser assez de formations certifiées en même temps, c’est le nombre de gens qui sont en échec ou les gens dont la formation ne correspond pas à la fonction qui nous amènent à réfléchir à la façon d’organiser les carrières demain. On continue à concerter avec l’IFA et le SPF P&O la poursuite des formations certifiées, en attendant de trouver la formule qui permet d’avoir des carrières valorisantes, motivantes et objectives pour tous et toutes. Quel est le critère objectif prépondérant dans une future carrière ? Les cercles de développement ? C’est une invention copernicienne qui ne fonctionne pas.

    Nous sommes toujours au stade des balbutiements concernant les réflexions sur la future carrière qui remplacera les formations certifiées. Pour cela, les milieux académiques pourraient nous être utiles. Une des pistes que nous envisageons est un système d’évaluation et de cercles de développement, non plus lié à un grade mais à une fonction. Par exemple, une fonction pourrait s’étaler sur plusieurs niveaux. Le problème pour réformer les carrières des niveaux inférieurs au niveau 1 est le manque de choix, entre seulement trois échelles de traitement et une seule classe. Entre le salaire le plus bas d’un niveau et le salaire le plus haut subsiste peu de marge de manœuvre. Les autorités ne veulent pas de la carrière plane. Il existait une semi-carrière plane avant Copernic mais y revenir, aucun parti politique ne veut y adhérer. Il faut donc trouver l’alchimie qui permette d’enfin mettre sur les rails une carrière qui satisfasse tout le monde et qui apporte les garanties objectives maximales, tout en sachant qu’on n’atteindra jamais 100 % de satisfaction dans la gestion des ressources humaines.

    Pyramides : pour votre organisation, la mobilité au sein de l’administration fédérale, qui est actuellement quasi inexistante, doit-elle être développée sur une base volontaire et comment ? Quels en sont les avantages et inconvénients ?

    Roland Vansaingele : dans la modification des règles de mobilité sous Copernic, la mobilité d’office garantit un minimum de droits aux agents qui y sont contraints mais pour la mobilité volontaire, rien ne garantit que l’agent qui la sollicite l’obtienne un jour. C’est la fameuse base e-recruiting de Selor qui gère la mobilité interne. Je n’ai jamais entendu quelqu’un me dire qu’il en avait bénéficié sur le plan volontaire. On est loin du côté idyllique de la mobilité voulue.

    Etant donné l’opacité des listes de candidats, si seuls ‘x’ personnes connaissent qui postulent l’emploi, comment garantir que les critères objectifs sont bien respectés ? Pour rappel, ceux-ci sont :

    1. Priorité aux agents du département ; 2. Priorité à la mobilité fédérale ; 3. Priorité à la mobilité interfédérale ; 4. Ouverture au recrutement externe.

    Si l’on ne publie pas qui est candidat à quoi par respect pour la vie privée, c’est l’autorité en dernier recours qui pourrait désigner de manière arbitraire le lauréat à la place ouverte.

    Il faut avoir du bon sens : quel est le fonctionnaire qui va prendre le risque de dire qu’il est candidat à quitter son département ? Quel sera son avenir dans le département s’il n’obtient pas la place qu’il a briguée ? Un autre cas : quel haut fonctionnaire peut dire à son département que personne n’est compétent dans son service et qu’il faut faire appel à quelqu’un d’autre ? La mobilité volontaire ne fonctionne pas.

    Pyramides : il fut question, en 2003/2004, de faire coexister pour le niveau A une carrière destinée aux métiers d’experts et une deuxième carrière plus managériale. Ce projet n’a jamais vu le jour. En connaissez-vous la raison ? N’estimez-vous pas que cela ait pu être un facteur de motivation pour les fonctionnaires concernés ?

    Roland Vansaingele  : effectivement, il était parfois reproché à certains fonctionnaires d’être de bons experts mais de mauvais gestionnaires de RH. Une première réponse était donnée avec la note approuvée par le Conseil des ministres du 19 juillet 2002 , on y trouve le descriptif des deux carrières :

    Les fonctions du niveau A sont à classer dans 2 "types principaux", qui exigent un autre mélange de compétences, à savoir : 1/ Les fonctions où les tâches de direction et les responsabilités occupent une place centrale. Pour ces fonctions, l’élément essentiel se situe au niveau des compétences génériques de direction et de traitement des tâches. 2/ Les fonctions où l’accent est mis sur la contribution individuelle et l’expertise de fond. Pour ces fonctions, l’élément essentiel se situe au niveau des compétences techniques et de la compétence traitement de l’information. Puisque ces différentes sortes de compétences entrent toutes en ligne de compte lors de la pondération de fonction, les deux types de fonctions peuvent, bien que de nature différente, avoir un même poids de fonction et être répartis dans la même classe de fonction. D’où l’élaboration d’une échelle de carrière double : 1/ Une échelle de carrière dirigeante. 2/ Une échelle de carrière d’expertise.

    Le projet fut présenté, en Comité B, le 18 septembre 2002 (note globale) et les 29 janvier et 5 février 2003 (projet d’AR) . La CGSP est la seule à s’y être opposée, notamment sur « la constitution des rémunérations sur la base des primes et d’allocations » touchant au système de péréquation. Ce projet ne fut jamais accepté en conseil des ministres (avril 2003).

    La nouvelle carrière du niveau A fut approuvée en mai 2004. Elle fit l’objet d’un protocole d’accord unanime de la part des organisations syndicales, même si il y avait de nombreuses remarques . La distinction antérieure entre carrière dirigeante et d’expertise n’étant plus reprise de manière aussi marquée. Dans le cadre de la construction de la nouvelle carrière « l’élaboration des filières de métiers (qui devraient être très proches des domaines d’expertise) et la détermination des fonctions-types ainsi que la pondération et attribution des fonctions-types dans les classes de métiers n’ont pas été mis en application » .

    Pourquoi cette carrière n’a-t-elle pas été exécutée ? Tout est lié à la cartographie, la fameuse annexe avec toutes les fonctions imaginables. Certains syndicats ont demandé que si la fonction qu’exerçait un agent intégré au 1er décembre 2004 était pondérée en A3, que l’agent, de par son ancien grade, soit alors intégré en A2, soit d’office en A3. L’autorité a déclaré que si la conversion pure et dure est faite, qu’elle le soit dans les deux sens. Ainsi, si un agent appartient à la classe 3, son emploi pourrait être pondéré en classe 2. Une autre alternative a été l’insertion des agents de manière linéaire. Dans l’exécution de la cartographie, si une fonction devient vacante en classe 3, est-ce que l’agent qui occupe l’emploi est le seul à pouvoir l’occuper ou est-ce qu’il faut l’ouvrir à l’ensemble des membres du département qui remplissent les conditions statutaires pour l’avoir ? Beaucoup de départements n’ont pas lancé l’application de la cartographie car ils n’avaient pas la garantie d’obtenir la promotion. L’exécution de la cartographie est sous la responsabilité de chaque département, mais il y a un blocage budgétaire, aggravé par la crise, pour engager des experts. Il faudra attendre la grande vague des départs à la retraite des babyboomers pour dégager des marges budgétaires.

    Pyramides : d’après vous, quelles sont les menaces, si menaces il y a, sur le statut des agents de l’Etat lorsqu’on évoque une gestion du personnel dynamique ? Qu’est-ce qu’une gestion du personnel dynamique ?

    Roland Vansaingele : le statut n’est pas un frein en soi. Une sorte de match de tennis se joue entre Selor et les départements. Le profil de la fonction ne correspond pas à l’offre Selor. Pour certains, la fonction publique statutaire serait un mode dépassé. Dans l’esprit des citoyens est ancrée l’idée que le privé fonctionne mieux. Pour une fonction publique dynamique, seuls des critères objectifs peuvent concilier fonction publique et citoyens. Selon Copernic, le management prime sur le droit, c’est la raison pour laquelle il y a insécurité et recours systématique à la justice. Une gestion dynamique est un équilibre entre le management et le personnel. Le droit doit être assez précis pour éviter les ambiguïtés. Or, le ministre décide unilatéralement qui est nommé. Mais les multiples changements de ces dix dernières années reflètent la crainte de se tromper. Il faut consulter environ trente arrêtés royaux différents pour connaître les statuts dans la fonction publique, ce qui participe à la désinformation des agents. Pour motiver les fonctionnaires, des fonctions sur plusieurs niveaux seraient nécessaires.

    La grande utopie a été de croire pouvoir mettre en place Copernic en quatre ans. La fonction publique manque d’une vision à long terme et de moyens.