Centre d’Etudes et de Recherches en Administration Publique

Accueil du site - Revue Pyramides - Numéros parus - Pyramides n°18 - Les réformes de l’administration vues d’en bas - Volume II

Sous la direction de Luc Wilkin et Benoît Bernard

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  • Introduction. Luc Wilkin et Benoît Bernard

    Version électronique sur revues.org

    Dans la continuité du précédent volume de Pyramides consacré aux « réformes de l’administration vues d’en bas » et en droite ligne du colloque du même nom organisé par le Cerap, le présent numéro tente à nouveau d’explorer les différentes dimensions des réformes par le bas. Ainsi, plutôt que de proposer des numéros à forte consonance thématique, l’option choisie est de présenter aux lecteurs une sélection d’articles caractérisés par leur diversité de contenu mais, en réalité, reliés entre eux par des dynamiques transversales aux secteurs ou aux phénomènes observés. Ainsi, dans ce volume, des domaines aussi différents que la justice, la santé publique, l’enseignement, la culture ou encore le tourisme et la gestion environnementale trouvent des points de convergence lorsqu’il s’agit d’analyser l’évolution des identités et subjectivités des agents de l’Etat, le caractère ancré de l’action publique, la qualité ou les nouveaux métiers de l’administration.

    L’influence des processus de modernisation des administrations – par exemple à grand renfort de principes managériaux à vocation universelle – sur les identités professionnelles reste à nuancer mais semble toutefois confirmée par de nombreux observateurs. Les articles de Laurence Cambon-Bessières et d’Hervé Hudebine viennent à leur tour renforcer les constats posés à ce sujet.

    Dans son article, Laurence Cambon-Bessieres (« Innovation pédagogique et déstabilisation identitaire des formateurs de l’administration pénitentiaire ») nous montre comment la mise en place d’un nouveau modèle de formation par la simulation de situations concrètes bouleverse les modalités d’échange avec les apprenants et les repères identitaires des formateurs. Dans le domaine de la lutte contre la toxicomanie en Grande-Bretagne, Hervé Hudebine (« L’impact des réformes administratives des conservateurs britanniques sur la subjectivité des agents publics locaux ») pose un constat similaire quant à l’influence d’une réforme managériale sur la subjectivité des agents locaux. Malgré des pratiques de détournement des nouvelles procédures inspirées du New Public Management (procédures d’évaluation, appels d’offre compétitifs, …), destinées à sauvegarder leur conception du métier, les agents concernés connaissent une érosion de leur conviction.

    En contrepoint à ces constats, il faut introduire les observations posées par Déborah Flusin-Fleury (« Les enjeux des frontières professionnelles et la modernisation de la justice en France : l’exemple de la réforme des tribunaux de commerce dans les années 2000 ») dans le cas de la modernisation des tribunaux de commerce. Retraçant l’histoire récente d’une lutte opposant profanes et professionnels du droit pour le maintien de son autonomie, l’auteur nous montre comment les acteurs du tribunal ont refusé l’introduction d’un outil extérieur et développé le choix d’une réforme en interne, conduisant à un statu quo.

    En filigrane, c’est en tout cas la question de l’efficience de ces innovations qui émerge. Autrement dit, les évolutions, sinon les révolutions, proposées au nom de la modernisation du secteur public sont-elles à la hauteur de ce qu’elles prétendent améliorer ?

    En prenant le cas de l’activation des chômeurs à la recherche d’un emploi, Michael Lebrun (« Bilan mitigé de l’activation du comportement de recherche d’emploi ») nous offre une analyse des statistiques disponibles en la matière et relativise les succès du dispositif. Et l’auteur de conclure et de se positionner : la mise en place de ce dernier constitue une régression du droit social. Cette question de l’efficacité est également au centre de l’article de Cédric Frétigné (« La régulation locale des réformes de la formation professionnelle en France. L’exemple d’un organisme de formation francilien »). Etudiant un domaine connexe, celui de la formation et de l’insertion de demandeurs d’emploi, l’auteur observe que les évolutions ont conduit à fragiliser le milieu et à bouleverser les équilibres entre logiques sociales et logiques économiques.

    Toutefois, les instruments de gestion ou tout autre dispositif d’action publique peuvent, et même doivent, être considérés comme une source de réflexivité.

    C’est en tout cas l’idée proposée par Catherine Fallon et Geoffrey Joris (« L’administration dans un contexte de modernité radicale : quand les instruments de gestion doivent devenir source de réflexivité ») dans leur étude croisée d’une agence en charge de la décontamination des sols et d’une forme de décision publique en matière d’aménagement du territoire. Les auteurs nous livrent ici une série de variables contribuant à favoriser une réflexion sur l’action d’une organisation publique dans un environnement situé. La variable territoriale tient aussi un rôle fondamental dans la bonne marche de projets culturels et touristiques. Les articles de Nicolas Aubouin (« L’art ancré sur les territoires : les politiques publiques à la renverse ») et de Jeremy Dagnies (« Le vécu des professionnels du tourisme wallon impliqués dans la fabrication d’une démarche qualité ») en témoignent respectivement.

    Le premier de ces auteurs analyse en effet les transformations profondes des interactions entre les institutions culturelles « consacrées » et les espaces culturels « émergents ». Le second, quant à lui, étudie l’impact de démarches qualité co-construites sur les comportements des acteurs du secteur touristique. Ces deux textes soulignent, chacun à leur manière, à quel point les modalités d’intervention de l’Etat sont en mutation.

    La qualité est également au centre des articles de Bernadette Jambe et Yves van Parys (« La qualité à Jette : une démarche bottom up ou top down ? »). Les auteurs s’attachent à la mise en place d’une certification de type ISO au sein d’une administration communale. Analysant le ressenti des acteurs de terrain, les auteurs dressent le tableau des forces et faiblesses de cette démarche qualité et soulignent son rôle de projet commun, de source de mobilisation dans une administration connaissant une période de mutation.

    L’article de Camal Gallouj et de Marion Vidal (« Le marché du conseil aux administrations : un marché singulier ? ») revient sur le rôle des experts déjà soulevé. En identifiant la spécificité des marchés et des relations entre les prestataires publics et le secteur du conseil, les auteurs soulèvent la question de la qualité, perçue ou effective, des prestations des consultants en matière d’administration publique.

    En relatant une démarche de changement d’envergure au sein d’une agence régionale, Jean-Claude Moureau, Marc Bogaert et Maryse Bellemont (« Transformation de l’administration de l’équipement et des déplacements en une organisation dénommée ‘Bruxelles Mobilité’ et orientée projets ») soulignent le rôle essentiel du consultant dans le travail de définition, de diffusion et d’ancrage d’une nouvelle culture professionnelle adaptée à l’évolution de l’environnement organisationnel. Autrement dit, c’est une fonction de coordination des points de vue politique, administratif, professionnel sinon citoyen qui est mise en exergue. A ce titre, les consultants peuvent-ils être considérés comme des nouveaux acteurs de l’action publique ?

    Les articles de Simon Mas sur la gestion des déchets en Afrique (« Ce que les fonctionnaires municipaux font aux réformes : la mise en œuvre de politiques de gestion des déchets financées par la Banque mondiale au Burkina Faso et au Ghana ») et de Alice Mazeaud (« La modernisation participative vue d’en bas : entre militantisme et malaise identitaire ») sur la gestion participative des lycées font état, respectivement, de cette nécessité d’institutionnaliser la fonction sinon le métier de « fonctionnaire-animateur » et de « politechniciens » – ceux qui possèdent l’art de s’occuper des citoyens – plutôt que de polytechniciens. Face aux blocages, aux conflits inhérents à la mise en place d’une politique publique, ce nouvel acteur, ce nouvel agent de l’Etat semble indispensable toutefois, comme nous l’avons vu dans les deux premiers articles, au prix d’une appropriation identitaire réussie.

    Ces contributions ne mettent évidemment pas fin au débat. Suite, dès lors, dans le prochain numéro.

  • L’art ancré sur les territoires : les politiques publiques à la renverse. Nicolas Aubouin

    Version intégrale sur revues.org

    Résumé :

    L’émergence de nouveaux espaces de création et diffusion artistiques, hors des cadres institutionnels, comme les « nouveaux territoires de l’art » (pratiques artistiques dans d’anciennes friches industrielles ou commerciales, dans des immeubles d’habitation abandonnés, etc.) et dans les cadres institutionnels, les actions hors les murs de grandes institutions culturelles (actions culturelles et artistiques dans les prisons, les hôpitaux, les quartiers, etc.), vont questionner à la fois les frontières et les modalités de l’action publique. En effet, la transversalité de ces projets, le rôle que jouent les collectivités dans leur développement, ainsi que la reconfiguration des modes opératoires obligent l’administration publique à réorganiser son action : création de dispositifs d’intervention plus transversaux ; développement des coopérations entre acteurs publics ; mobilisation de nouvelles compétences et expertises. Finalement ces évolutions mettent en évidence une figure originale de l’Etat, celle d’un Etat gestionnaire de la connaissance.

  • Innovation pédagogique et déstabilisation identitaire des formateurs de l’administration pénitentiaire. Laurence Cambon-Bessières

    Version intégrale sur revues.org

    Résumé :

    Cette contribution questionne le lien existant entre l’intégration d’une innovation pédagogique dans un organisme de formation (l’Ecole Nationale d’Administration Pénitentiaire) et la souffrance des formateurs qui doivent la mettre en œuvre.

    L’analyse de l’intégration de cette invention dogmatique met au jour la prégnance du contexte d’implantation sur le processus d’appropriation et révèle le caractère paradoxal de cette invention qui d’un côté, fortifie le dispositif pédagogique et de l’autre, le fragilise en déstabilisant les formateurs. En effet, en modifiant une partie de leur référentiel cognitif et opératif, la simulation interroge leur rôle, leur positionnement professionnel et les fondements même de leur identité professionnelle.

  • L’administration dans un contexte de modernité radicale : quand les instruments de gestion doivent devenir source de réflexivité. Catherine Fallon et Geoffrey Joris

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    Résumé :

    Dans de plus en plus de domaines, la gestion de la chose publique s’opérationnalise dans un contexte de modernité radicale dont les caractéristiques (surinformation, indétermination, hyper-complexité, incertitude croissante et multiple, pluralisme, mobilité accrue des acteurs) imposent aux pouvoirs publics de repenser les conditions de l’exercice de l’autorité, tant du point de vue des dispositifs institutionnels que des référentiels et cadres mobilisés, pour en renforcer la réflexivité.

    Nous proposons de dresser une liste de facteurs facilitant une démarche réflexive, à partir de deux études de cas dans le domaine de l’environnement, l’une consacrée au rôle et au fonctionnement de la « SPAQuE », une agence publique fondée afin de gérer la politique de décontamination des sols en Belgique (Région wallonne) et l’autre aux transformations des modalités de décision publique pour certains projets d’aménagement (Permis par décret – PIR). Loin d’être des recettes, ces facteurs poussent l’acteur à se questionner sur la pertinence et les conditions pratiques et spécifiques à son organisation.

  • Les enjeux des frontières professionnelles et la modernisation de la justice en France : l’exemple de la réforme des tribunaux de commerce dans les années 2000. Déborah Flusin

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    Résumé :

    Dans les années 2000, le débat sur la réforme des tribunaux de commerce réapparaît sous le thème de la corruption. Des parlementaires aux gouvernants, tous s’accordent sur la nécessaire entrée des magistrats de carrière dans la juridiction sous la forme de l’échevinage. Dans les débats, les rapports et les projets de loi, la prédominance des discours techniques, juridiques et gestionnaires donne aux éléments de la réforme leur force d’évidence. Elle a pour effet de neutraliser les enjeux idéologiques et d’exclure les demandes corporatistes en rejetant à la périphérie de l’arène des débats la participation des juges consulaires. Durant le processus de réforme, les juges utilisent différentes stratégies pour négocier les termes de la réforme et préserver leur autonomie. Par leurs attitudes, ils admettent bien la nécessité d’une modernisation qui est pensée dans le cadre référentiel de la « bonne » Justice, mais il existe un profond désaccord sur les modalités de la mise en œuvre de ses nouveaux standards juridiques qui renvoie à une lutte pour le monopole des tribunaux de commerce opposant les profanes et les professionnels du droit.

  • Le marché du conseil aux administrations : un marché singulier ? Camal Gallouj et Marion Vidal

    Version intégrale sur revues.org

    Résumé :

    Depuis le début des années 80, le marché du conseil à l’administration a été considéré comme un marché d’avenir de la profession du conseil. Pourtant, force est de constater qu’il ne compte encore (tout au moins en France) que pour une faible part de l’activité du conseil. L’objectif de cette communication est de tenter de comprendre la raison du faible développement relatif de ce marché. Nous montrons en particulier qu’il s’agit d’un marché singulier qui nécessite de prendre en compte les points de vue de très nombreux acteurs et protagonistes. Au total, il s’agit bien ici de mettre en oeuvre de multiples critères de jugement et d’évaluation qui vont bien au-delà des évaluations techniques et financières traditionnellement en usage.

  • Le vécu des professionnels du tourisme wallon impliqués dans la fabrication d’une démarche qualité. Jérémy Dagnies

    Version intégrale sur revues.org

    Résumé :

    L’enjeu de la qualité du tourisme est saisi par un nombre croissant de destinations touristiques, qu’elles soient nationales, régionales ou locales. Les acteurs politico-administratifs sont souvent à l’origine de cette mise à l’agenda et assument généralement le leadership du processus d’élaboration et de mise en œuvre de la politique. Pour fabriquer le design des politiques qualité, ces derniers recourent à l’expertise et impliquent à des degrés divers les groupes cibles ou leurs groupes d’intérêt. Le présent article vise à mieux comprendre dans quelle mesure cette ouverture du processus d’élaboration des politiques influence le contenu, la légitimité, l’acceptabilité et la visibilité de la politique, mais aussi l’attitude des groupes-cibles et donc l’effectivité du dispositif qualité mis en place. L’analyse de trois cas wallons (Région wallonne, Province de Namur, Durbuy) permet enfin de confronter notre modèle explicatif aux faits observables.

  • L’impact des réformes administratives des conservateurs britanniques sur la subjectivité des agents publics locaux. Hervé Hudebine

    Version intégrale sur revues.org

    Résumé :

    L’analyse des réformes administratives des conservateurs britanniques dans les domaines de la santé publique et de la lutte contre la toxicomanie montre les limites du management comme instrument de rationalisation et d’orientation de l’intervention publique concrète dans les années 80 et 90. Des agents de mise en œuvre animés par leurs propres objectifs parviennent à subvertir les procédures, mais au prix d’une initiation parfois douloureuse aux règles de second ordre gouvernant l’action publique britannique sous les conservateurs. A terme, le maniement d’une langue administrative conforme à la ligne gouvernementale affecte la subjectivité des intervenants de première et de seconde ligne.

  • Ce que les fonctionnaires municipaux font aux réformes : la mise en oeuvre de politiques de gestion des déchets financées par la Banque mondiale au Burkina Faso et au Ghana. Simon Mas

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    Résumé :

    Depuis le milieu des années 1990, des projets de la Banque mondiale ont financé des réformes des politiques de gestion des ordures ménagères des villes d’Accra (Ghana - GHA), Kumasi (GHA), Ouagadougou (Burkina Faso - BF) et Bobo-Dioulasso (BF). Malgré la formulation de programmes d’action similaires, les modalités différenciées d’ancrage des réformes dans les deux pays, mais surtout dans chaque ville, incitent à mieux prendre en compte les processus de territorialisation des politiques de gestion des déchets. Dans une large mesure, ce sont les fonctionnaires des Directions de la propreté qui adaptent les exigences de l’équipe-projet aux enjeux locaux de la mise en œuvre des réformes. Si ce rôle de médiateur semble imposé par la forte dimension prescriptive des réformes, les configurations dans lesquelles s’inscrivent les fonctionnaires permettent d’expliquer différentes modalités de production de l’action publique. Toutefois, on note dans l’ensemble des villes une institutionnalisation de leur rôle qui nous permet d’aborder la mise en œuvre des politiques de gestion des déchets sous l’angle de ces acteurs intermédiaires, de ce que les fonctionnaires font aux réformes.

  • La régulation locale des réformes de la formation professionnelle en France. L’exemple d’un organisme de formation francilien. Cédric Frétigné

    Version intégrale sur revues.org

    Résumé

    Dans le domaine des politiques de formation et d’insertion des demandeurs d’emploi, depuis quelques années les « règles du jeu » de l’action publique ont été profondément modifiées en France : généralisation du code des marchés publics et régionalisation de la formation professionnelle, transfert de la gestion du Revenu Minimum d’Insertion aux Conseils généraux, centration croissante sur les indicateurs de placement en emploi, etc. Afin de saisir, vues d’en bas, les incidences de telles réformes, je me suis attaché à étudier, trois années durant, la gouvernance associative d’un organisme de formation francilien et les pratiques professionnelles ordinaires de ses salariés. Parmi les résultats d’importance, on observe que de vives tensions entre logiques sociales (prise en compte de la personne dans sa « globalité » ; refus de la sélection à l’entrée des dispositifs, etc.) et logiques économiques (recherche de « marchés » ; durée réduite des parcours de formation), marquent, à tous les niveaux, l’action quotidienne des cadres de l’organisme de formation et des personnels qui oeuvrent en son sein.

  • Bilan mitigé de l’activation du comportement de recherche d’emploi. Michael Lebrun

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    Résumé

    Depuis son élaboration en 2003, l’arrêté royal du 4 juillet 2004 « portant modification de la réglementation du chômage à l’égard des chômeurs complets qui doivent rechercher activement un emploi », suscite toujours des réactions nombreuses et contrastées. Véritable « chasse aux chômeurs » d’inspiration néolibérale pour certains, bénéfique et social-démocrate « programme d’activation des chercheurs d’emploi » pour d’autres, approuvé par les cinq ministres qui se seront succédés au ministère fédéral de l’emploi depuis son entrée en vigueur, le plan d’activation des chômeurs (le PAC comme le nomme ses exécutants), a déjà fait couler beaucoup d’encre. Dans cet article, nous confrontons les éléments partiels (et parfois partiaux), publiés ou non, de son évaluation. La confrontation critique de ces éléments, épars et détonnants, permettra au lecteur d’approfondir la compréhension du hiatus se dressant entre ceux qui, d’une part, présentent la réforme comme une modernisation heureuse d’une sécurité sociale au bord de la déliquescence, et ceux qui, d’autre part, y voient une nouvelle offensive contre les droits sociaux.

  • La qualité à Jette : une démarche bottom up ou top down ? Bernadette Jambe et Yves Van Parys

    Version intégrale sur revues.org

    Résumé :

    L’administration communale de Jette s’est engagée sur la voie de la certification ISO 9001. Cela a entraîné des modifications managériales importantes ainsi qu’une nouvelle dynamique globale. Bien que cette démarche provienne de la base, le personnel et les différents échelons de la hiérarchie se la sont-ils appropriée et y trouvent-ils une satisfaction ?

    Afin de répondre à ces questions, nous avons mené des interviews auprès d’un échantillon composé de trois services communaux très différents.

    L’analyse de ces interviews nous a permis de mettre en évidence le ressenti du personnel. A partir de celui-ci, nous avons tenté d’identifier les points forts et les points faibles de cette réforme. Des pistes d’actions ont ainsi pu être définies.

  • Transformation de l’administration de l’équipement et des déplacements en une organisation dénommée "Bruxelles Mobilité" et orientée projets. Jean-Claude Moureau, Marc Bogaert et Maryse Bellemont

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    Résumé :

    Pour aider à la réalisation de la restructuration d’une administration de plus de 500 personnes au sein du Ministère de la Région de Bruxelles-Capitale, un change manager a été engagé. Sa mission était de mettre en pratique les recommandations d’un audit externe. Son rôle était de co-piloter la réorganisation avec la direction générale.

    La méthode suivie comportait trois phases : créer un climat propice au changement, mettre l’organisation en marche, implémenter et soutenir le changement. Chacune de ces phases se décomposait, elle-même, en plusieurs étapes dont le texte souligne les facteurs de réussite et les écueils à éviter. La clef du succès peut être résumée dans la formule suivante : « Changer est une décision ; le changement est une appropriation par les personnes concernées ».

    Pour pérenniser la réorganisation mise en œuvre en quelques mois, cinq outils sont décrits.

    Enfin, en guise de conclusion, quelques leçons sont tirées de cette opération de restructuration.

  • La modernisation participative vue d’en bas : entre militantisme et malaise identitaire. Alice Mazeaud

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    Résumé

    Outre leur intérêt du point de vue de l’approfondissement de la démocratie, les budgets participatifs favorisent la modernisation de l’administration. Vue d’en haut, cette affinité élective entre modernisation et participation suscite l’enthousiasme. Vue d’en bas, cette modernisation participative résulte aussi de la recomposition des métiers et des identités des agents publics. L’exemple du budget participatif des lycées (BPL) de Poitou-Charentes nous montre que la modernisation participative s’opère à partir d’une redistribution des positions au sein de l’administration. D’un côté, la gestion et l’animation du budget participatif suscitent l’entrée de militants du service public et de la démocratie participative pour qui la réactivité constitue le socle de leur identité. De l’autre, la mise en œuvre du dispositif interroge l’identité des techniciens et les contraint à une redéfinition de leur savoir-faire.